张曙光:中国的财政改革与公共政策调整

    今年以来,我国财政收入的增长明显放慢,而财政支出则保持了较快的增长。前9个月全国财政收入累计增长10.9%,增幅比去年同期降低了13.3个百分点。财政收入增幅急剧下滑的原因,除了企业效益不佳、利润减少和股市低迷等经济性原因外,主要是由关税、证券交易印花税和金融保险营业税税率下调、国有股减持停止、出口退税同比增加较多等政策性因素所致。不过,从月度经济数据看,受经济增长、企业效益好转和增收节支措施的不断落实等因素的影响,4月份以后则呈上升态势。在收入增长放慢的同时,财政支出继续保持较高的增长速度,同比增长17.6%。主要是政府加大了对科技、教育、农业、城镇低收入居民的财政支出。如社会救济和社会保障支出增长了47.8%,其中对城市低保的支出增长206%。截止9月末,收支相抵赤字为327.66亿元(去年同期盈余392.68亿元),财政收支平衡的压力较大。其实,财政增收的基础是经济,由此来看,财政收入的增长并不慢,快于经济增长3个百分点。
  
  随着税收增长的趋缓,引起了高层的关注,最近一个时期,围绕着私营企业主的纳税问题产生了很多议论,一些地方甚至搞起了税收大检查的运动,并确定了税收稽查的重点对象,一时间搞得人心慌慌,其负面作用已经显现。其实,在我国,逃税现象相当普遍,然而,任何偷逃国家税收的行为都是违法的,不论是出于何种原因和考虑,也不论他是政府官员和国企老总,还是民企老板和私人业主,因而追缴偷逃税款是正当的和合法的,应当时时处处进行,而不是搞什么运动。事情弄到现在这个地步,很值得人们反思,为什么逃税现象如此严重,现行税制和税法有什么缺陷,如何完善?如何培养公民的纳税意识,养成纳税习惯?比如,现行由单位代扣代交税金的办法虽然减轻了税收部门的负担,也保证了一定的税收收入,但却从根本上违背了公民的纳税义务,无法培养甚至淡化了人们的纳税意识,是现行逃税现象的根源之一。难道税收部门就不想改革一下吗?官员的收入申报和监督制度叫了多年,公车制度改革也半途而废,为什么不能由此入手进行税制改革呢?税收是政府提供服务的报酬,其与纳税人的关系是一种平等交易的关系,逃税行为的背后是政府提供的服务不足,比如,对私人产权的保护问题为什么不能像对公有产权的保护一样对待,写入宪法?除了税收以外,政府还有很多明的和暗的收入,与政府提供的服务相比,我们的政府也可能是世界上最贵的政府之一,难道不值得思考一下吗?还有,现行税收制度规定,国有企业和三资企业的工资可以全部进入成本,而民营企业的工资进入成本的北京地区为1000元,超过部分企业要交企业所得税,个人要交个人所得税,这种双重征税的做法是不是一种政策歧视,要不要立即改正?出了问题要解决,是就事论事,还是举一反三,吃一堑,长一智,变得聪明一些呢。要知道,错误政策的负作用是很大的,常常会产生一种逼良为娼的效应。
  
  申而论之,随着查税运动的开展而来的,是仇富心理的增长。于是提出了一个问题,我们应当确立一种什么样的财富观。一是财富多好,还是少好?只要是劳动所得、正当所得和合法所得,当然是多多益善,应当提倡和鼓励。反之,不论多少,都是恶而非善。民营企业家从商创业、发家致富是功还是过?当然是功,功在解决了一部分人的就业和吃饭问题,同时也为社会创造了财富。三是富人富和穷人穷之间有没有直接关系?没有。穷人穷是不是由于富人富?也不是。杀富济贫能不能使穷人变富?肯定不能,只能使社会变穷。中国有着不患寡而患不均和杀富济贫的传统,这也许是近代以来中国落后的原因之一。四是目前中国贫富差距过大的要害在什么地方?要害不在一部分民营企业偷逃国家税收,而在于官员以权谋私、官商勾结以至官僚资本的形成。这才是最危险的事情。五是民营企业家的社会责任是什么?首先是经营好自己的企业,依法经营,依法纳税。此外,行有余力,也要考虑回报社会。
  
  在今年的政府工作报告中,提出了弱势群体的问题,政府也采取了相应的对策,加大了转移支付的力度,前述增加社保支出和城市低保支出就是证明。然而,政府财政政策的调整空间还很大,不仅收入政策需要调整和能够调整,如,变中央一家发债为中央和地方两级发债,给地方以自求财政平衡的权利,变发长期国债用于政府投资为发短期债券用于支付税制转型的成本,变单一发国债为同时增发企业债,发展债券市场;而且支出政策也需要和可以做出重大调整。如果说到弱势群体,那么,最弱的还是农民,特别是穷困地区的农民。就以基础教育和基本医疗而论,二者提供的是人们平等参与的基本条件,因而是一种公共产品,而且是全国性的公共产品,是政府公共政策的重要内容和基本任务,中央财政应当为其融资。这就是义务教育和公共卫生保健的由来。然而,目前中央财政将其融资的责任推给地方基层县乡两级政府。由于县乡两级财政60%以上是赤字,而教育和卫生支出又占两级财政支出的60%以上,贫困地区甚至占到70%以上,因而其实际负担仍然落在老百姓的头上。不仅如此,目前的农村税费负担具有明显的累退性质,高收入地区和高收入人群负担低,有的还有下降之势,而低收入地区和低收入人群负担高,且有提高之势。据对10个省120个村庄6000多农户1986-1999年的调查数据分析,90年代后期,浙江、广东约为8-9%,山西、河南、安徽和甘肃约为11-13%,而四川、湖南和吉林则高达15-17%;1986年,人均收入最低的农户税费负担为10.5%,收入最高的农户为9%,而到了1999年,相应的数字分别变为25.5%和4.4%,如果加上教育费支出,则最低收入农户的负担率则从13.7%提高到55.1%。这就使得贫困地区的发展陷于困境和无望,难怪一些贫困地区的官员明确表示,只要中央把教育卫生支出承担起来,不给扶贫的转移支付也可以。其实,解决这一问题并不困难。据估算,全部基础教育支出每年约需600亿元左右,如果以全国平均收入为基准,按收入多少加以分类,对发达地区适当相应扣减,也许有400亿元就够了。如果将额外用于高等教育的经费(即中央和地方财政用于211工程和2+7的拨款)转用于基础教育,也许差不了多少。这样的政策调整却是政府公共政策的根本转变和巨大进步。
  
  目前,存在着一种把中国改革经验模式化的倾向,有人认为中国经济20年的繁荣,不仅老百姓得到实惠,而且成为世界经济稳定的基础,证明了中国模式的成功。很多人陶醉其中,缺乏进一步深化改革的勇气和魄力。其实,经济上的高增长并不等于政治上的进步,也不等于社会上的成功和大发展,退一步讲,即使经济上的成功创造了中国模式,这一模式也尚未完善和定型,还有待发展。不仅如此,经济增长是否是衡量政府绩效的唯一指标,有人认为是,其实不是。数字不是一切,翻两番并不是目的,增长质量最为重要,前述的种种矛盾和不一致反映的正是增长质量上的问题。政府治理效率的好坏高低,不仅要看经济增长,还要看增加就业,看城市化,更重要的是要看公共政策,看产权保护。这也许是我们最缺乏的东西。乱收费实际上是官员在进行抢劫,拆除私搭乱建实际上是政府在侵权。因此,目前最大的问题是政府行政干预的自由裁量权力过大,再加上政府部门和官员的自我授权,就成为不法之法。可见,中国的经济问题也许不完全在经济本身,而在经济之外。如何实施限政,取缔不法之法,建立违宪审查程序是必由之路。据说,今年人大会期间,曾有30多位代表提出此项议案,至今未见落实。