祝宝良:欧盟的财政预算政策

    [摘要] 欧盟通过《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》规定了成员国的财政赤字和公共债务占国内生产总值的比重不能超过3%和60%,对成员国财政预算政策的制定、协调、监督和惩罚做出了规定,形成了欧盟财政预算政策的基本框架。但在经济出现衰退的情况下,欧盟的财政政策难以发挥有效的作用,成员国之间的财政政策协调也缺乏机制性安排。

  欧盟1993年1月生效的《马斯特里赫特条约》和1997年6月执行的《稳定与增长公约》,为欧盟成员国制定财政预算政策设定了基本规则。《马斯特里赫特条约》规定了成员国的财政赤字和公共债务占国内生产总值的比重不能超过3%和60%的总原则。《稳定与增长公约》对《马斯特里赫特条约》这一原则做了详尽的规定,它由一个“决议”和两个“规定”组成,分别是《欧盟理事会关于稳定与增长公约的决议》、《欧盟理事会关于加强预算状况监督和加强经济政策监督与协调的规定》和《欧盟理事会关于加快实施过度财政赤字程序和对有关问题说明的规定》,对成员国财政预算政策的制定、协调、监督和惩罚等做出了明确的规定和说明,形成了欧盟财政预算政策的基本框架。 
  一、欧盟财政预算的总原则
  《稳定与增长公约》的出发点是欧盟成员国必须制定中期经济发展稳定规划(由欧元区成员国制定)和中期经济趋同规划(由非欧元区成员国制定),确定实现中期财政预算目标的时间表,努力在较短的时间内实现预算接近平衡或略有赢余。成员国负责制定和实施各自的财政预算政策,但必须遵循欧盟规定的总原则。第一,通过限制预算开支,而不是增加税收,实现减少财政预算赤字的目标。第二,财政赤字和公共债务相对较高的国家,必须加快降低财政赤字占国内生产总值的比重。第三,预算支出必须提高效率,改革和控制公共消费支出、公共养老金支出、医疗保健和失业补贴、加大国有企业民营化步伐等,把更多的政府开支用于基础设施建设、人力资源开发和劳动力市场建设等生产性经济活动。在财政赤字和公共债务稳定下降后,减少企业和个人的税收负担。
  二、财政政策的协调和监督机制
  欧盟理事会、欧盟委员会和成员国政府负责监督和协调欧盟成员国的财政预算政策。
  欧盟理事会是对欧盟成员国财政预算协调和监督的最高决策机构,对成员国财政是否出现过度赤字和是否实施惩罚具有最终决策权。其主要职能是:严格实施《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长》的所有规定;把《欧盟理事会关于加快实施过度财政赤字程序和对有关问题说明的规定》中消除过度赤字的期限作为最后时限,除非特殊情况,必须督促成员国在确定其存在过度赤字之日起一年内予以纠正;在成员国没有按要求消除财政赤字后,决定对该国实施惩罚等。
  欧盟委员会负责对欧盟成员国的财政预算进行协调和监督,行使提出各种动议的权利,监测成员国的经济财政状况,在某成员国财政赤字占国内生产总值的比重超过3%时,实施过度赤字程序,提出可供欧盟理事会决策的报告、意见和建议。
  成员国政府的主要职责是,实现各自的中期经济发展稳定规划和中期经济趋同规划规定的中期财政预算目标,在实际财政状况与目标出现偏差时,立即采取措施进行纠正。
  欧盟经济财政委员会也在欧盟成员国的财政预算的协调和监督中发挥重要作用。欧盟的经济财政委员会是欧盟理事会的咨询机构,由各成员国、欧盟委员会和欧洲中央银行各指定两名代表组成,其主要任务是对成员国和整个欧盟的经济、财政、金融状况进行密切的监视,定期向欧盟理事会和欧盟委员会报告其检测和评审结果,参加欧盟理事会有关文件的起草和准备工作。
  三、财政预算政策协调和监督的实施
  欧盟通过三个阶段协调和监督成员国的财政预算政策。
  1、第一阶段:制定和实施中期财政预算政策前期工作。欧元区成员国必须制定各自的中期经济发展稳定规划,而没有加入欧元的成员国要制定经济趋同规划。规划内容包括,当年和今后三年经济预期增长的总体设想和影响经济增长的各种因素分析,如政府投资、就业、通货膨胀、经济增长率等;实现经济预期目标的经济政策;财政预算政策目标以及实现目标的措施;经济预期目标对财政预算和公共债务的影响等。每个成员国必须在每年三月份前将规划报告提交欧盟委员会和欧盟理事会进行审议。欧盟委员会根据欧盟理事会通过的《成员国和共同体经济政策指导大纲》对成员国的规划报告进行审议并提出修改意见,最后由欧盟理事会批准。欧盟经济财政委员会也参与对成员国规划报告的审议。
  《成员国和共同体经济政策指导大纲》是欧盟经济和财政政策的重要文件。根据《马斯特里赫特条约》的规定,欧盟委员会负责每年制定一个《成员国和共同体经济政策指导大纲》,欧盟理事会批准通过。《成员国和共同体经济政策指导大纲》不仅对上一年成员国实施纲要的情况进行全面评估,而且根据欧盟委员会对当年成员国和欧盟经济发展前景所作的预测,提出欧盟和成员国经济政策的目标、任务和要求。
  2、第二阶段:实施财政预算政策的过程协调和监督。欧盟委员会负责监督成员国财政预算执行情况和公共债务的变化情况,监测财政赤字的变动。如果某一成员国的财政赤字可能超过或已经超过3%的限制,欧盟委员会就着手准备有关该国经济和预算的报告,并由欧盟经济财政委员会就报告提出意见后,提交欧盟理事会和该成员国政府。
  3、第三阶段:确定出现过度财政赤字后。欧盟理事会在接到欧盟委员会有关成员国财政赤字可能超过或已经超过3%的报告后,必须在三个月内就该成员国是否存在过度财政赤字做出决定。欧盟理事会一旦确认某成员国已经存在过度赤字,就向该国提出在一定时间内纠正的建议。一般情况下,成员国必须在四个月内采取有效措施消除过度赤字,欧盟理事会的建议不对外公开。
  若成员国没有在规定的时间内执行欧盟理事会的建议,欧盟理事会将再次向该国提出迅速纠正的建议,并将建议公布于众。如果成员国仍不执行,欧盟理事会就决定对该成员国进行惩罚。
  四、违反财政预算政策的惩罚机制
  1、过度财政赤字的定义。特殊情况除外,财政赤字占国内生产总值的比重超过3%就属于过度财政赤字。按规定,成员国满足以下三种情况,不属于过度财政赤字。一是异常性,即造成财政赤字的原因超出了正常范围;二是暂时性,允许财政赤字占国内生产总值的比重在有限的时间内高于3%;三是接近性,即财政赤字占国内生产总值的比重始终接近3%。成员国无法控制的重大事件使财政赤字超过国内生产总值3%都是“异常的”,如严重自然灾害、战争、出现经济下降2%以上的异常严重经济衰退等。在非常事件或严重经济衰退结束后,财政赤字可以下降到国内生产总值的3%以下,这种财政赤字就是“暂时的”。
  《稳定与增长公约》把国内生产总值下降0.75%-2%定义为严重经济衰退,下降2%以上定义为异常严重经济衰退。也就是说,国内生产总值下降0.75%-2%、财政赤字超过国内生产总值3%的情况不符合异常性条款的规定,但有可能符合暂时性条款的规定。
  2、惩罚措施。判断成员国是否出现过度财政赤字,欧盟必须使用该国下半年的统计数字。一旦确定某国出现过度财政赤字,该国需在一年内纠正,再加上审议和决策时间,一般来说,成员国的过度财政赤字可以持续两年。如果两年后仍存在过度赤字,就要面对惩罚。罚金由固定部分和附加部分两部分组成,固定部分相当于国内生产总值的0.2%,附加部分则按当年财政赤字占国内生产总值的比例超出3%的部分的十分之一,最高罚金不超过国内生产总值的0.5%。
  五、欧盟财政政策的评价
  欧盟的财政政策是在一定法律约束和指导下成员国自主制定和实施的财政政策。这一财政政策基本解决了欧盟长期存在的财政赤字居高不下和财政行为倾向于顺周期的两大问题,起到了稳定经济的目的,为欧元流通和欧洲中央银行实现稳定物价创造了条件。到2000年,欧盟的财政赤字占国内生产总值的比重由1995年的5%降至0.4%,其中欧元区降到0.8%。但欧盟的财政政策在宏观经济调控中确实存在一些问题。 
  1、财政政策能否在经济衰退时发挥作用的问题。财政自动稳定和相机抉择是财政政策的两种主要形式。所谓财政自动稳定器是指财政赤字自动变化的范围。当经济衰退时,税收收入下降,支出增加,政府财政赤字趋向扩大,从而刺激经济回升;反之,经济繁荣时,税收增加,支出减慢,政策赤字减少或出现盈余,从而抑制经济的过快增长,政府财政赤字的自动变化使经济保持稳定。相机抉择政策是靠外力调整财政赤字,对经济进行调整。
  由于成员国的经济规模、税收体制、财政支出结构不同,财政自动稳定器的规模和作用也不尽相同。据估计,在经济出现按欧盟定义的严重衰退的经济周期内,欧盟成员国的自动稳定器波动范围占国内生产总值的±2%以内,也就是说,如果某一成员国的财政赤字占国内生产总值的2%,那么,在随后出现严重经济衰退的周期内,其财政赤字将在0-4%的范围内波动。因此,理论上讲,目前,欧盟的财政政策大框架,可以使成员国在很大程度上利用财政自动稳定器调控经济,财政税收政策有一定的灵活性。但实际上,即使经济不出现严重衰退,财政自动稳定器在某些成员国也不能很好地发挥作用。2001以来,欧盟以及成员国的经济没有出现严重经济衰退,经济依然小幅增长,但葡萄牙在2001率先突破规定,财政赤字达到4%;2000年,德国的财政赤字不到国内生产总值的2%,但到2002年,其财政赤字占国内生产总值的比重达到3.7%。同样,相机抉择的财政政策也无法实施,一方面,财政赤字占国内生产总值不能超过3%的限制使成员国不能扩大支出,另一方面,政府在经济增长缓慢时期,面临着增加就业、促进经济增长的压力和支出刚性的约束,财政支出难以压缩。因此,在某些成员国内,现行的财政政策丧失了在经济增长缓慢时调控经济的作用。这正是2002年欧盟内部就是否修改和如何修改《稳定与增长公约》爆发激烈争论的主要原因。
  2、成员国之间的财政政策协调问题。在许多情况下,需要在欧盟范围内采取共同的财政政策,同时加强与货币政策的协调。一是,当欧盟经济受到长时间严重经济衰退的影响时,成员国由于其经济规模和实力的限制,为了避免受到《稳定与增长公约》的惩罚,有可能采取等着瞧的态度,不愿意冒险刺激本国经济,而把希望寄托在其他国家先采取行动上。在这种情况下,需要在欧盟范围内采取联合行动实行扩张性财政政策,同时也需要欧洲中央银行货币政策的配合;二是,当欧洲中央银行的利率处于很低的水平,货币政策面临失效的情况下,需要在欧盟范围内采取联合行动,促进经济增长;三是,出现原材料进口价格大幅上升,造成经济衰退,物价上升时,需要共同财政政策配合货币政策稳定物价;四是,经济出现过热时,为避免利率急剧上升,需要在欧盟范围内共同采取紧缩性财政政策;五是,《稳定与增长公约》没有对财政出现大量赢余时如何使用做出规定,由于成员国的经济周期不完全相同、市场体制存在差异,成员国的经济增长速度和财政收支状况也不同步。在一部分国家经济过热和财政大量赢余的同时,另有部分国家可能出现经济低迷和严重财政赤字,违防止经济过热国家实行顺周期财政政策,也需要欧盟协调;六是,税收竞争问题,成员国的税制、税率不完全一致,税收和社会保障收入占国内生产总值的比重从35-54%不等,成员国的税收竞争十分激烈,导致竞争起点不平等,使内部统一大市场发生扭曲。但到目前为止,欧盟尚未对采取联合财政政策的机制以及财政政策和货币政策协调做出明确的规定。
  总之,在欧盟实行统一的货币政策和一定约束下的成员国自主财政税收体制下,如何灵活的运用财政政策有效的抵御各种经济冲击的影响,还是欧盟尚待解决的重大课题,对急于实行区域经济一体化的地区有借鉴和警示作用。