周其仁:再论数网竞争

  (50人论坛·北京)中国电信业自1990年代以来的改革开放,打破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架。怎样评价中国电信业正在形成的市场体制现状及其面临的选择,应该是一个开放性的课题。本文在先前研究的基础上,提出观点认为,中国电信业需要进一步发展数网竞争体制,才能适应国内市场和国际竞争的需要。
  
  一、数网的发端:有限和不平衡的竞争
  
  "数网竞争体制"的含义,是"数个电信基本网络彼此开展市场竞争"。在先前已经发表的评论中,本文作者指出,源于数字化的"三网(语音、图象和数据)聚合"的技术趋势,并没有为独家垄断电信基础网络市场的模式选择提供根据。相反,根据全球电信业和中国自己的经验,"三网聚合"要在"数网竞争体制"的基础上才能更好地得以实现(周其仁,1998年)。从这样一个基点来看问题,经过开放部分电信增值业务(1993年)、组建中国联通(1994年)、中国电信(香港)境外上市(1997年)、全行业政企分离(1998年)、分拆中国电信(1999到2000年)、充实中国联通公司(1999到2000年)、联通公司境外上市(2000年)和组建中国网通(1999到2000年),中国电信业开始形成市场竞争的体制。
  
  在新的体制框架下,我国各类电信业务都实现了基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场上,政府主管部门已经批准中国电信集团和中国联通两家公司可以拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务。在移动通信市场上,中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并展开竞争性营运。在国内卫星转发器出租市场,中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家展开竞争性经营。在无线寻呼网络市场,跨省联网无线寻呼公司23家,双向寻呼经营公司6家。在数据和互联网传输市场,中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和新组建的中国网通,都可以依托各自拥有的基础网络资源进行竞争性经营。国内帧中继电信业务方面,吉通公司和中元金融数据公司两家经营。这表明,中国电信业改革开放的实践,已经超出了原?quot;基础电信网络由政府或国家主体电信企业独家垄断,开放电信服务市场竞争"的构想。
  
  但是,我国业已形成的电信数网竞争体制,仍然还仅仅是一个开端。因为在我国目前任何一个基础电信网络市场,政府发出两个和两个以上经营许可证是一回事;但能不能形成实际的市场竞争局面,从而通过基础电信网络之间的竞争,带动各类电信服务之间的竞争,使整个电信产业享受市场竞争的益处,是另一回事。根据我国自己的经验,1994年国务院决定组建中国联通,就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照。而且四年过去后,到1998年底,中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量,但也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发营运许可证就等于形成竞争性市场,中国就不用在1999到2000年间再次大动干戈,分拆原中国电信了。因此,在各类基础电信网络的市场上许可多家竞争,虽然比起禁止竞争的体制是一个巨大的进步,但仅仅提供了走向全面市场竞争体制的可能性。
  
  从数网发端的现实出发,中国电信体制将向什么方向、以怎样的速度发展,当然取决于国际国内诸多因素。但是,状态依赖和路径相关的思想提示我们,过去的行为总会对未来的选择发生影响。因此,分析我国电信业体制1999到2000年改革后的现状,对于理解未来电信业面临的体制选择可能是必要的。本文认为,在充分肯定我国电信业改革开放成就的前提下,必须清醒地看到,迄今为止我国电信业的市场竞争体制不但还处于初级阶段,而且具有极大的不平衡性。这将对中国电信市场导向改革的未来走向、进而对电信业影响国民经济增长的方式发生深刻的影响。
  
  我国电信业不平衡的初级市场竞争体制,表现在以下几个方面:
  
  (一)在我国任何一个电信服务市场上,即使离开所谓"双寡头垄断竞争(Duopoly)"这样很低的市场竞争标准,尚有很大的差距。这里?quot;双寡头垄断竞争(Duopoly)",指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商彼此开展市场竞争的模式。一般而言,第二家营运商占有市场份额20%以上,市场竞争才具有真正的可操作性。象1994到1998年间中国电信占有全国市场份额99%以上、中国联通占1%不到的模式,实在连"双寡头垄断竞争"也称不上。现在来看,经过1999到2000年中国电信业又一波改革、特别是分拆原中国电信和加强扶持中国联通之后,我国电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天差地别的局面有所改变。但是,除了电信设备供应市场之外,任何一个电信服务市场,即使要达到所有发达国家和相当一批发展中国家已经超越的"双寡头竞争"标准,还有相当一段路程要走。以目前最具有竞争性的移动通信市场为例,中国联通目前虽然拥有全部5000万客户中的1000万户(即20%),但从市场份额来考察,2000年第一季度中国联通的市场占有率为14%,要真正与中国移动通信集团达到势均力敌的市场影响力,尚有距离。至于中国联通的网络容量、覆盖范围以及国际漫游等方面,与中国移动通信集团的差距就更大。在其他电信服务市场上,包括一般认为市场竞争程度较高的寻呼市场(共有2000家营运商),第二大营运商的市场份额都远远不到10%。其中电信服务中最基本的固网通信市场(包括国际长话、国内长话和市话),以及与此密切相关的IP基础设施,实际上还是一家独占或一家独大。
  
  (二)目前我国电信业主要是替代性产品和服务之间的竞争,而还不是同质产品和服务之间的竞争。一般而言,同质产品或服务之间的市场竞争性通常会更强一点。比如移动通信在一定程度可以替代固线通信,因此,移动和固线之间也存在一定的竞争关系。但是这种异质替代的竞争,与同质产品和服务的竞争,比如固线通信与固线通信之间的竞争,或者移动通信和移动通信的竞争,还是有很大的不同。因为异质产品之间一般不能做到百分之百互相替代,而且在有些异质产品之间还互相依赖,比如寻呼和IP对固线和移动通信的依赖。因此,各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域建立同质产品和服务的竞争,只是在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场),才依托异质替代作为发展同质竞争的过渡。但是,目前我国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固线电信,虽然政策已经允许中国联通建设、经营固线通信业务,但是如上所述,联通要真正形成固线市场上的竞争能力,尚待时日;而开放现存其他电信网络资源(比如铁道通讯网络和中国广电网络资源)开展固线电信服务或线路出租的竞争,则还没有列入决策日程。至于把中国电信集团的长途和市话业务进一步分拆,先建立地区性电话公司然后准其互相进入,最后形成固线市场的同质竞争,据称曾列入1999到2000年的改革方案,但最后还是没有付诸实施。这表明,我国同质电信产品和服务之间的竞争还远远达不到现有经济技术条件可以允许达到的水平。
  
  (三)电信消费者的市场可选择性,高度向大都市倾斜。目前我国以移动通信为代表的新兴通信技术的市场消费能力集中在沿海大都市,而广大中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固线通信。这是我国经济发展的不平衡在通信市场上的表现,短期内不可能根本改变。因此,以移动通信市场为中心的数网竞争体制,以及由此带来的消费者选择性增加、价格下降、服务质量提高等等体制改革的收益,主要或首先由沿海大都市的居民和企业分享。即使1999到2000年电信业又一波改革之后,占我国人口大多数的内地、中小城市、小城镇和农村地区,主要面对的还是固线市场上基本没有同质产品竞争对手、而异质替代竞争也极为薄弱的状况。国内各地区之间的"数字差距",会因为电信市场数网竞争体制分布的不平衡而加剧。
  
  (四)目前我国电信改革的范围基本集中在原邮电部门管辖的所谓"公网市场",而没有包括全部电信资源。对于专网和中国广电宽带网络资源利用方式的体制安排,尚没有明确的改革方针。我国计划经济时代"重复建设"留下的部门通信专网资源十分可观。此外,中国广电系统的宽带电视传输网,无论是带宽、覆盖范围、客户容量,都是走向"三网合一"时代不可忽视的战略资源。从本文强调的数网竞争体制的角度,广电宽带网络和部门专网资源,对于在内地、中小城市、小城镇和农村地区目前倚重的固线通信市场上较快地形成同质产品和服务的市场竞争,具有特别重要的现实意义。但是,迄今为止我国电信业的体制改革,基本局限在原邮电部门管辖的电信网络范围,并没有对包括专网和广电网网络资源在内的全部电信网络资源作通盘考虑。目前行业主管部门对专网的基本政策还是"公众电信服务禁入";而国家对广电宽带网的最新政策精神似乎仍然是"井水不犯河水"。"分立而不竞争",仍然是我国全部电信网络资源利用现状的一个基本描述。
  
  (五)中国电信业现有体制框架成为不同国际经验的一个独特组合。1994年我国电信改革的模式,基本上参照了所谓"欧洲模式",也就是以英国1981年电信改革的经验为范本、由政府组建第二家综合电信营运商(FullServiceCarrier)率先形成"双寡头(Duopoly)"垄断竞争,然后逐步向市场增发各类电信牌照,从而转向更全面竞争的体制。而1999到2000年我国分拆原中国电信,则明显参考了美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时的做法是按照电信业务分拆长途和地区市话,并实行不准长途和地区市话互相进入的"分业禁入"原则,其立法意图是防止拥有市话垄断权的综合营运商妨碍已经成熟的数家长途电话公司之间的市场竞争。但是,我国分拆原中国电信的同时,仍然保留了中国联通的综合性电信营运商地位,以至目前只有中国联通一家公司持有经营固线国际、国内长途、固线市话、移动通信、数据业务、寻呼和IP电话等各项电信基础业务和增值业务的牌照。虽然上文已经指出,中国联通目前实际的市场竞争能力主要在移动通信市场,但是从合法持牌的角度看,中国联通独家拥有"综合电信营运"权利,本身又是新形成的市场垄断因素。这表明我国已有的电信体制框架缺乏内在的逻辑一致性,并给未来电信市场的管制带来复杂的影响。
  
  (六)目前我国各电信企业之间的市场开放程度、公司化重组深度、参与国际合作与竞争的实力和能力、人力资本结构以及经营管理水平等等微观方面,差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例,其公司化重组的力度应该是在内地各家传统电信公司当中首屈一指。但是,由于采用所?quot;剥离优质资产上市"的"红筹模式",可以"展示"给投资人看的"上市公司"与真正拥有控制权的母公司之间,体制差别还是不小的。中国联通2000年境外上市,能不能因此完成整体性的公司化重组,仍然有待观察。中国网通作为新组建的公司,在股东多元化、建立现代公司治理结构、通过市场招聘公司管理层等方面均有创新,并将对电信业体制发生重要影响。但是整体看去,我国电信基础网络市场的现有参与者,仍然还是传统国有企业的那一套占据着主导地位,而且越是和广大内地中小城市、小城镇、农村关系密切的电信服务部分,官商合一、行政垄断、设租寻租的陈规陋习就越严重。上述基本格局即使在中国加入WTO之后也不能很快改观。因为按照中国和美国及欧洲达成的协议,国际电信商进入中国电信市场将沿着"北京上海广州--其他14个省会都市--全国"的梯度逐步进行,其中移动通信在2205年前,固线服务在2006年前外国投资不能进入北京上海广州和其他14个大都市以外的中国市场(见TheYankeeGroup,1999年)。目前被电信市场的红火景气掩盖着的我国电信体制微观基础的脆弱、薄弱和不平衡,将构成我国电信业未来增长和改革开放的严重制约。
  
  上述电信市场体制框架的初级性和不平衡性,还与我国电信业增长的不平衡交织在一起。目前我国电信和互联网用户的绝对数已进入世界前沿水平,今年6月30日全国固线用户达到1.28亿户,移动用户6000万户,互联网用户1690万户,分别是世界第二大固网、第三大移动网和第三大互联网。但是,我国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还是不成比例。根据国际电信联盟今年公布的资料,1998年我国每部电话平均每月拨打国际电话1.63分钟,不到同年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。1999年我国国内长途电话累计完成194亿次和585亿分钟,以同年全国电话用户计,每个电话用户每月平均完成国内长途电话10.5次和31.8分钟。加上国际长途,估计1999年全国平均每个电话用户每月通话时间不会超过35分钟。由此可以推断,我国电信业的财务基础并不牢靠,因为给定电信能力的巨大投资,较低的通信流量必定意味着较高的单位通信成本。其结果,电信消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力就真正大幅度下降;而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。我国连续多年电信网络能力的增长速度大大超过电信业务流量的增长速度,"红火"的外延式高速增长遮盖着"热装冷用"商务模式的基础脆弱,一旦网络规模的增长速度减缓,庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。
  
  至于我国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后,更是一个不争的事实。1999年我国电话主线普及率为每百人8.64线,比世界上一年的水平(每百人14.26线)低40%;其中,乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线,全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。以上面所引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计,我国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟,国内长途通信4.1分钟。本文的观点是,人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标,因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的"厚度",而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到,虽然中国已经成为电信网络规模方面的一个世界大国或强国,但从人均电信能力和人均电信消费水平的角度看,中国至今还是世界上一个相当落后的国家。
  
  因此,在继续扩大我国电信网络总规模的同时,迅速增加我国电信业务流量并逐步提高我国人均电信消费水平,应该成为电信业发展的战略目标。为此,需要在我国电信市场的"上部",也就是在大都市、发达地区和企业用户市场上显著改善电信服务的质量、增加电信供给的多样性和可选择性,促进各个产业部门大量、广泛利用迅速发展着的当代电信技术和信息技术;同时在电信市场的"底?quot;,也就是普通家庭用户、中小城市、小城镇和农村地区市场上,通过大幅度降低基本电信消费的价格来推动电信消费的普及。在这样的背景下,我们尤其不能对我国电信业刚刚形成的初级和不平衡的市场体制估价过高。因为我国电信市场的"上部"尚达不到"双寡头竞争"的标准,而庞大的"底部"依然一家独大或独家垄断,这样的体制究竟能不能有效刺激我国电信流量的显著增长和人均电信消费水平的持续提高,有理由令人怀疑。更不能忽视的是,初级和不平衡的电信市场体制并不能自动升级为更全面和充分竞争的市场体制。这方面,亚洲一些国家和地区电信业开放的经验教训,给我们提供了有益的启示。日本电信业的改革就得到了一个教训:既得利益胶着缠住电信市场的开放。
  
  二、改革、管制和管制改革
  
  有的研究认为,中国电信业的当务之急是建立一个完备的管制框架。本文对此提出商榷,主要观点是:(1)在市场结构存在结构性缺陷的现实条件下,第一位重要的任务是继续大刀阔斧的改革,尽快建立可靠的市场竞争体制的基础;(2)在市场形成的过程中,有必要建立管制体系,但同时必须明确"逐步扩大市场竞争的范围和强度、逐步减少政府对市场的管制"的方针,并重视许多国家电信管制改革(RegulatoryReform)的经验。
  
  "管制(regulation)"可定义为"政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动"(BreyerandMacAvoy, 1987年)。一般认为,由于存在所谓"市场失败(marketfailure)",比如自然垄断,所以需要政府来管制市场。但是,关于管制必要性的种种理论忽略了一个基本问题:政府的管制权力本身也是一种垄断的力量,为什么对经济垄断施加另一种行政垄断,情况就能够得到改善呢?如果政府的管制没有像管制理论预设的那样能够做到自动地时时处处代表"社会利益",那么谁来管制"管制者"?如何减少管制过程中的"设租和寻租"行为?要是不幸形成斯蒂格勒讲的管制者成为被管制垄断商的"俘获",消费者和潜在的竞争者该怎么办?如果由于技术和其他经济条件的变化已经瓦解了"自然垄断"的基础,但管制形成的既得利益仍然维持过时的管制体系,从而"管制"本身成为市场竞争的障碍时,又怎么办?更值得注意的是,管制行为非常有可能"上瘾",以至"对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制"(Alshuler,1992:12)。要是管制者陷于"日益完备的管制体系"不能自拔,一个经济如何才能解除不当和过度管制的重负呢?因此,我们不能停留在复述"市场失灵"理论并热衷于照搬"完备的管制体系",必须全盘注意1970年代率先在学术文献中讨论、尔后成为席卷全球潮流的"放松管制(Deregulation)"、"管制改革(RegulatoryReform)"和"无管制(Non-regulation)的理论和实践。
  中国更应当警惕"管制崇拜"的陷阱。原来高度政企合一、国家控制几乎全部经济资源和经济活动的"传统",使得政府的行政权力和长官意志长期在经济生活中居于鞯嫉匚弧⒃诠诳矸旱牧煊蚝头段诳刂屏斯窬玫淖试磁渲茫佣怪破笠导揖窈妥苑⒌氖谐±┱怪刃颍舷⒕没疃纳F裎沟母母锊⒚挥小⒁膊豢赡芡耆兄股鲜龃常绾味糁乒残姓ψ僭彼饺说目苫醣一睦妫晌碌难现靥粽健T谧途玫谋尘跋拢裰骱头ㄖ位〉谋∪跏沟"完备的管制体系"很容易成为滥用行政权力的藏身之地。我国电信业只不过透过自己行业的个性表现着上述问题的共性。例如,由于实施了政企分离,已经成为独立企业的各电信公司当然可能凭借其程度不同的市场垄断地位、通过损害客户利益来牟取不当收益。因此,目前的电信业需要政府对电信服务的价格、质量和市场准入的管制,应该不容置疑。但是,需要管制与需要什么样的管制才能实现提出管制的那些初衷,常常被混为一谈。人们忽略了,在电信市场存在结构性缺陷的条件下,即使设计出完美无缺的管制体系,也难以有效执行。因为有限和不平衡竞争的体制不但不能提供清晰、简明和前后一致的游戏规则,从而有效地解决市场上不同利益之间的矛盾,反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面,导致政府管制的左右为难、进退失据。
  
  电信费率。欧美的经验显示,即使在"双寡头竞争"下,经过管制当局根据成本定价原则严格审查把关后决定的电信服务费率,仍然包含了太高的垄断利润。例如,在美国移动通信市场的双寡头竞争时期(一家地区小贝尔加一家新进入商),移动通信的直接成本每分钟约为8美分,加上扩容成本为10到12美分,但核定的收费为40到50美分;只有当同一个移动电话市场上进入4到5家竞争者时,上述双寡头加上管制者共同维系的移动通信赚取超额利润的局面才开始改变,因为总有人为了争夺市场份额而降价。我国目前的电信市场尚远远达不到"双寡头竞争"标准,指望"严加监管"就可以对付来自消费者、舆论关于降低电信资费的压力,实际上做不到。市场参与者为了自己的利益竭力降低成本的动力来自市场竞争。要是市场存在结构性缺陷而使得"成本最小化"动力不足,仅靠管制部门"为了他人"、通过考核成本来保证"合理资费",那可就是难乎其难的事情了。即便管制者动机没有问题,他们怎么又可以"判断"营运商的哪一项成本是"合理"的成本呢?因此,离开市场竞争结构,仅仅指望加强价格管制就能大幅度降低电信资费,是不现实的。
  
  公平竞争。市场竞争的公平性是比赛规则(即对比赛行为限制)的公平,它不要求站在同一起跑线上,更不保证比赛结果的平均。从操作的角度看,要求管制当局对市场竞争的公平性负责,管制当局本身的独立性、也就是"高高在上"对所有竞争者一视同仁,是必要的前提。我国电信业的现状是,管制者刚刚从"裁判""球员"一体的系统中分离出来,与被管制者有着千丝万缕、孰轻孰重的关系。加之目前的电信营运商还是清一色的国有企业,政府(虽然划为不同部门)同时兼老板和管制者,而电信业重组基本依照行政命令"划拨"。在这个基础上,规则的公平性很容易被其他利益诉求所干扰。老牌营运商叫喊"负担太重",新公司抱怨家底太薄,总之各有各的道理。在更多靠管制者看得见的手分派机会和资源(包括上市机会)的现实约束下,电信营运商对自己市场竞争实力的投资,远没有对管制者"做工作"的回报来得高。因此,"个别谈判"造成的市场规则方面的不平衡会自我复制,演变成越来越不透明而且复杂的不平衡竞争体系。
  
  互联互通、公平接入。许多人以为只要管制部门坚持"互联互通、公平接入"原则,目前我国电信市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础,既不需要确立"双寡头垄断竞争"标准,也不需要继续增加多个竞争者,更不需要完全开放电信市场。但是,所谓互联互通、公平接入,本身就必定是在"数网并存、数网竞争"体制基础上才可能提出的问题。没有一个大体对称的数网竞争框架,靠行政管制实现"不平衡竞争"条件下的互联互通和公平进入,麻烦就转化为"以什么价格来互联互通、公平接入"。具有较大市场权力(marketpower)的垄断营运商可以提出高得使竞争对手无法接受的进入价格来限制竞争者利用其拥有的电信网络。这种价格一样可以是"合理的",因为包括了形成网络能力的"全部投资"(包括错误的、失败的或管理不善的全部投资)成本的分摊。
  
  服务质量控制。电信服务的连续性和整体性具有独到的特征,最终使用者得到的通信服务质量,不但由所有基础的和中间的网络提供商和其他服务支持提供商的质量合成,而且要识别每个供给环节的质量对合成品质量的"贡献",非常不容易。一个汽车供应商可以大量购买零部件,然后组装成最终消费品面对顾客而保证质量,因为零部件的质量比较容易测定。但是,要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是电信公司的哪一层中间产品或服务造成的,却不是一件容易的事情(Alchian,1995年)。因此,如果采用禁止行业纵向整合的管制政策,而中间服务的市场竞争又不充分,那么电信业的服务质量控制就成为一个非常困难的事情。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合管制政策,负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商之间的机会主义而令管制者头痛,因为厂商都难以识别"零部件"质量,FCC作为政府管制部门就更无能为力。比较而言,英国的"双寡头垄断竞争"模式要好得多。而这也是美国在新的技术可以趋利避害之后,于1996年更改原先的管制模式,通过交叉进入,鼓励全方位服务(Full-servise)和纵向整合竞争的原因。在我国目前的电信市场,只有联通可以提供全方位服务,但它在许多领域的服务能力尚待发展;其他营运商分业禁入。所以总体而言,控制电信服务质量将面临比独家全方位垄断服务、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。
  
  投资者预期。中国通信设施的发展仍然需要巨大的投资,因此,保持电信市场对国内外投资人的吸引力,是电信业持续发展的重要条件。除了电信业本身的市场潜力,政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期极为重要。经验表明,在电信市场基本的竞争框架建立之前,部分选择性地向国内外投资人开放电信投资机会,往往使政府先前作出的承诺难以兑现,从而引致预期紊乱,对吸引投资有时产生负面效果。例如,中国电信(香港)在境外上市的时候,我国移动电话市场还是中国电信一家独大,而"对市场的垄断地位"是许多红筹项目热卖点之一。等到政府调整政策重点,扶持联通、鼓励竞争,原来中国电信(香港)境外投资人的所谓"搁浅成本(Strandedcost)"就大大上升。相比之下,像当年英国明确给出电信市场竞争结构建立的过程、阶段性目标和时间表,给投资人的预期十分清楚:新建的水星公司有全方位的电信经营权、政府承诺保持七年"双寡头"体制,过了期限,将逐步增发电信经营牌照,向所有对电信经营感兴趣的公司开放竞争投标(Amstrong,1995年)。投资人可以想清楚了再行动;能不能赚到钱,风险自担。新加坡和香港提前国际电信竞争,要向提前交出独家国际电信业务经营许可的营运商支付大笔赔偿。现在,中国联通成了唯一的纵向一体化经营的电信公司,并已在境外上市。要是将来中国又改了主意,增加其他纵向一体化经营的电信公司,那么政府管制部门是否愿意承?quot;不断修订承诺"的责任,或者也向联通的境外投资人支付搁浅成本上升的损失赔偿?
  
  监管监管者。中国电信业每年几千亿元人民币的收入和极高的增长潜力,使这个市场上的每个动静和招式都包含着天文数字的经济利益。对费率、技术标准、服务标准、重大投资项目、设备、竞争者准入、外资等方方面面的管制,对利益相关者的影响,无不价值连城。因此?quot;监管监管者"在电信业特别重要。中国政府提出的防腐倡廉、加强重点行业反腐败的政策,对电信业尤其重要。但是,我们必须看到,"监管监管者"有其实际所能承受的负担极限;超出能够负担的极限,难免落为一句空喊的口号。要减轻监管监管者的负担,最根本的是要减轻监管者的负担;而减轻监管者负担的根本出路,是建立市场竞争结构、减少对监管的需求。市场竞争结构不健全,事事离不开监管,离不开申报和审批,一个结果是不能适应快速的技术变化和市场变化,另一个结果就是监管负担偏重,监管监管者的负担也偏重。 
  
  以上表明,真正要辩论的问题不是要不要市场管制,而是在什么基础上才能实施有效的管制,怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。本文强调的论点是,在解除了独家电信垄断之后,必须尽快通过大刀阔斧的改革,使电信市场形成最起码的、可操作的数网竞争框架,然后逐步扩大市场竞争的范围和深度,逐步改变管制结构,减少行政性的管制成分,增加管制的非行政手段,提高管制效率。
  
  关于市场结构牍苤平峁沟墓叵导捌浔浠⒐缧殴苤苹?OFTEL)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》提供了一份图解(见图1),对此作了直白的说明。图中的横轴,从左到右代表了电信市场从没有竞争的独家垄断到有效竞争的变化;纵轴代表了管制规则。我们可以看到,随着电信市场竞争程度的提高,管制结构从单一依靠"政府部门的专业管制",转向逐步减少政府专业部门监管,逐步增加行业的自我管制、消费者选择的权力以及其他政府部门的管制。最有意思的是,OFTEL作为英国电信的专业管制部门,制定逐年减少本部门的财政开支预算,将年度预算从1998/99年度的1279万英镑,减为1999/2000年度的1263万英镑,2000/2001年度的1201万英镑和2001/2002年度的1197万英镑(OFTEL,1999)。权威的行业管制机构不但向社会公开自己部门的预算,而且公开承诺逐年递减部门管制预算,表明确立并完善了市场的竞争结构,政府可以逐步减少对市场的管制。反过来,在市场存在结构性缺陷的条件下,政府就是想从市场后撤也做不到。
  
  因此,管制或强化监管是第二位的,而电信市场的开放竞争并逐步强化市场竞争是第一位的。在市场竞争的基本结构确立之前,仅仅靠对垄断商的价格、服务质量和市场进入条件实施行政管制,不但不足以校正市场的结构性缺陷,反而容易导致管制被歪曲、管制负担过于沉重、甚至管制本身成为进一步建立电信市场竞争框架的障碍。参照国际经验教训,现在还不是欢呼"中国已经形成了电信市场竞争框架"的时候。必须清醒地看到,目前我国电信业的市场竞争程度,尚达不到日本1985年电信改革的水平,并且极有可能重蹈日本电信业各种既得利益胶着、缠住进一步开放市场步伐的覆辙。为了避免这种前途,目前对转型期的电信产业实施某些管制是必要的,但不能因此就以为可以回避需要进一步作大刀阔斧的改革,尽快形成可操作的电信市场竞争框架的战略选择。

( IT经理世界, 周其仁)