周其仁:竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告

  
  (50人论坛·北京)前言
  

  当前国民经济面临两个比较急迫的问题。第一,受到需求方面的严重制约,经济增长的速度减缓,对就业、收入和收入分配形势产生了持续的压力。第二,市场秩序混乱,妨碍社会公正的普遍实现,对人民群众确立建设社会主义法制的信念,带来严重的负面影响。能不能顺利解决两大问题,对于保持国民经济的持续增长和国家的长治久安,将产生深远的影响。
  
  解决上述两大问题,需要多方面的努力。其中,进一步开放政府垄断的行业和市场,扩大市场竞争的范围,在国家经济命脉部门实施大刀阔斧的结构性改革,是一项关键之举。
  
  政府垄断国民经济的命脉部门,是在一定的历史背景下发生的,有其存在的合理性。经过二十多年的改革开放,我国经济发展及其体制基础已经发生了根本的转变。最重要的是,国家确立了发展社会主义市场经济的基本方向,在原先的国有企业和集体企业之间、公有制企业与非公有制企业之间,市场竞争已经展开,按照价格机制配置的经济资源,范围和深度都大大增加。我国各类经济主体,凭借各自掌握的资源在市场上追逐收益、福利和利润,正在成为新的经济行为准则。
  
  在新的形势下,政府垄断经营的国民经济命脉行业,已经不可避免地卷入了市场经济。主要的表现是,原来由政府直接控制的企业和事业单位,开始享有决策自主性;在许多命脉部门,独家国有公司垄断经营的格局正在变成数家国有公司之间的“寡头垄断竞争”;虽然还是政府定价为主,但是价格形成开始反映市场供求的变化;在许多命脉产业的边缘地带和有关联的产业环节,非公有经济包括外资开始进入。所有这些,使得我国原先政府独家垄断经营的国民经济命脉部门,开始发生了某些变化,在投融资和经营服务等各个方面,都出现了新的特征。
  
  但是,由于政府的行政性垄断没有得到根本改革,国民经济命脉部门呈现了一种“半行政、半市场化”的体制特征。主要表现在:(1)这些部门凭借经过国家无偿拨付、优惠政策得到的资源和特许垄断权,形成自己独特的“成本优势”,参加追逐市场利益;(2)这些部门凭借国家授予的行业行政管理或监管的执法权力,名正言顺地排挤市场竞争对手,设置市场进入壁垒,严重减弱了社会的投资机会和意愿;(3)这些部门提供的产品和服务,价格上升的幅度大大快于社会平均价格指数,从而大大增加了国民经济各其他部门的运营成本,降低其他部门的市场竞争力;(4)由于垄断价格削弱了居民的真实购买力,市场需求因此受到抑制;(5)垄断部门在垄断价格内包含的行政垄断租金,转化为与这些部门提供的服务极不相称的高收入和高福利,一方面引起人民群众的强烈不满,另一方面又刺激其他垄断部门的仿效和攀比;(6)靠行政权力谋求市场利益,成为形形色色的破坏市场秩序行为的重要基础,也几乎是一切大案要案发生的共同条件。
  
  形势表明,国民经济命脉部门的“半行政半市场化”,已经成为我国经济发展和社会公正的严重障碍。无论政府垄断命脉行业和部门在过去有多么重要的历史意义,现实的状况要求我们不失时机地提出国民经济命脉部门深化改革的任务。我们必须看到,打破政府行政垄断、在国民经济命脉部门开放市场竞争,不但有利于解决当前国民经济面临的一些难题,而且对于形成健康的市场经济和廉洁高效的政府,从制度上消除腐败并以次凝聚民心,有着长远的战略意义。
  
  有必要指出,我国当前和今后一个时期所要解决的破除行政垄断问题,与发达的市场经济国家的“反垄断”,不是同一个层次的问题。在市场竞争的过程中,也会因为各种原因形成市场的集中和垄断。欧美发达国家的反垄断法,主要针对的是具有市场权力的私人公司,防止这些私人公司通过合并、杀价、价格联盟以及将在某一市场上的垄断地位扩大到其他市场等手段,损害消费者和小公司的利益、阻碍创新、服务质量改善和技术进步。对于发达国家实行反垄断法的经验和教训,特别是关于反垄断法对市场竞争的负面影响,我们应该加以密切的关注和研究。但是,在从根本上解决政府行政垄断问题之前,中国不宜贸然照办照抄发达国家的反垄断法,更不宜将两种不同性质的反垄断混为一谈。
  
  也必须指出,当前和今后我国从制度上消除行政垄断命脉产业的根源,在实际操作中将不可避免地触犯相当一些既得利益。这些既得利益,常常与“国家经济安全”、“意识形态”、“政府监管”、“公共利益”、以及“国家竞争力”等等名目纠缠在一起,难以识别和区分。因此,破除政府垄断的体制改革,不是一件容易操作的事情。为此,有必要将改革目标的明确和彻底,与实施的分步和渐进很好地结合起来。当前,应该从刺激投资的效果可能比较明显的基础产业部门开始,从中国加入WTO协定已经做出承诺的领域入手。有鉴于此,本报告根据委托方的要求,将研究的重点集中在基础产业部门破除行政垄断、开放市场竞争的问题上。
  
  本报告在简短的引言之后,包括以下部分:(一)“反垄断”政策的基本原则,阐述“反垄断”政策的主要原则,也是本报告基本结论的一个政策性概述。(二)定义和理论,解说有关竞争、垄断和反垄断的基本概念和相关学术论争的焦点问题,提供有关理论背景。(三)管制与管制改革,概述相关国际经验,主要区别了发达国家政府干预经济的三种主要形式,即“宏观调控”、“反垄断”和“管制”,着重研究管制怎样从市场竞争中产生、发展、进而引发“管制改革”的经验和问题。(四)重视自己的经验教训,主要以我国民航、电信业的开放竞争为经验基础,讨论我国“反垄断”实践的若干值得注意的问题。(五)政策选择和约束,立足于理论、国际经验和国内经验,前瞻性地提出今后一个时期“反垄断”政策面临的主要选择和约束。
  
  第一部分 “反垄断”的基本原则
  

      
  1. 开放市场准入,改革行政性垄断部门
      
      为了发展社会主义市场经济,保持国民经济的健康成长,必须在基础设施产业的各个部门,逐步扩大对内对外的市场开放。提出“扩大市场开放”政策的主要目标,是通过引进并增强市场竞争机制,显著提高基础设施产业投资和营运效率,增加国民经济的整体竞争力。
      
      我国基础设施产业的现行体制,主要特征是行政性垄断。行政性垄断是以政府名义实施的市场禁入,不同于市场经济里其他的垄断形态,比如由创新形成的市场垄断、由于竞争实力形成的市场垄断、以及由于成本特性形成的所谓“自然垄断”,等等。由于行政性垄断能够排除在位垄断经营者的所有当期和潜在的合法竞争对手,因此,它常常违背政府垄断基础设施行业的初衷,导致经济行为的扭曲,经济效率的低下,抑制基础产业的供给和需求。更严重的是,长期的行政性垄断所形成特殊既得利益和行为惯性,将妨碍国民经济的这一重要部门对技术和市场需求的变化,作出灵敏和有效的反应。
      
      基础产业部门在最近几个五年计划期间,经历了高速增长。主要的推动因素是:第一,市场需求的强力拉动;第二,财政资源的动员和投入;第三,实施了某些市场化改革的尝试。但是,整体来看,我国基础产业的增长,主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的。由此带来的高速增长,一方面掩盖了近年基础产业增长的真实社会成本,另一方面,也在客观上掩盖了行政垄断产业和市场的体制弊端。当前,行政性垄断部门的资费偏高、收入偏高、服务质量改善不足,已经成为国民经济发展的严重制约因素。为了在短期内刺激消费需求和投资需求的更快回升,并形成能够支撑国民经济持续增长的基础产业和具有市场竞争力的公司,必须对我国的行政垄断行业,实施全面的、根本的改革。
      
  2. 长期目标和特殊任务
  
  根据国际国内的经验,解决行政性垄断问题必须有清晰的、不动摇的长期目标。这就是,在基础产业的一切领域永久性地消除市场禁入,通过各种形式的市场竞争,达到有效的资源配置、分工深化和经济增长。
  
  为了实现上述长期目标,需要明确我国面临两个特殊的历史约束。第一,在基础产业长期实行国有化体制,政府直接经营基础设施产业;第二,市场导向的公司化改革时间还不长,改革的力度还比较低。因此,与发达国家不同,我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策,就可以期望马上出现与在位垄断商势均力敌的竞争对手,很快形成一个竞争性的基础产业。
  
  相反,我国必须对原来行政性垄断的产业部门,首先由政府实施大刀阔斧的重组,形成一个大体可操作的竞争性框架,然后再经过市场性重组的手段,走向长期目标。没有政府主动充当“第一推动力”,打破既得利益的传统格局、形成竞争性市场的过程将极其漫长。
  
  困难的问题在于,政府在执行特殊的、用行政手段重组行政性垄断产业部门的时候,要防止陷入一个循环:本来为了达到彻底消除市场禁入而实施的行政性重组,由于行政性手段本身固有的笨拙和使用不当,结果反而远离了改革的长期目标。为了防止出现这一局面,必须恰当地提出和处理以下一系列问题。
  
  (三)对内开放与对外开放的一致性
  
  中国加入WTO的谈判和协议签定,表明改革开放达到了一个新阶段。开放我国基础设施部门的市场竞争,将是进入改革开放新阶段重大的事件。总的说来,在加入WTO的总框架之内,已经包含了命脉部门的逐步开放,因此不必另起炉灶,为基础设施部门的 “反垄断”制定单独的经济纲领。但是,对外的进一步市场开放,将引起的既得利益的重大调整,对人们的思想认识也形成重大的冲击,有可能激发狭隘的民族主义情绪,甚至酿成某种复杂的局面。为此,在进入WTO前后一个时期,要适当强调“对内开放”。这里所谓对内开放,就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场,对国内非国有经济成分开放。对内开放的程度,应该等于、或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度。
  
  在实施对内扩大市场开放的过程中,应该大力借鉴、利用中国在加入WTO过程中积累的宝贵经验。主要是:(1)要提出一个基本准则,这就是根据我国20年改革开放的经验和国际经验,放弃一切产业部门的政府垄断、向组成社会主义市场经济的一切所有制成分开放市场;(2)要针对各个大行业的具体情况,确立开放市场的范围、主要步骤和关键细节;(3)要对现存相关法律法规,做全面的清理和调整,特别是系统清理和修订原来基本上由行业部门起草、旨在保护行业部门权力的旧法,重定《电信市场法》、《电力市场法》、《铁路市场法》和《民航市场法》;(4)要提出一揽子的关于开放市场、修法立法的时间表。
  
  如同改革开放、进入WTO等重大决策一样,扩大对内开放市场先是关于中国和世界大势的战略判断,必须有坚强的政治领导。应该明确,要由战略判断来指导战术细节的选择,而不能颠倒过来,由操作细节来决定选择大政方针。特别要防止,各种局部的既得利益的考虑与纷纷繁繁的“专家意见分歧”绞在一起,使得方方面面莫衷一是,失去对大机会和大趋势的把握,延误时机。
  
  (四)政府有序地退出市场
  
  在各大产业部门,政府退出市场垄断的步骤各不相同,但是根据已有的国际国内经验,政府退出市场必须有序。首先,政府要主动充当开放市场的第一推动,实行政企分开,组建数家竞争性公司,并坚决而稳妥地完成从行政控制价格转向市场竞争定价的体制,依靠市场价格机制来配置资源、引导企业行为;其后,政府将考虑进一步消除市场准入方面障碍,以各种形式扩大市场准入,特别要放弃市场准入方面的所有制歧视,扩大国内非国有经济成分进入各大产业市场的范围。在以上过程中,政府管理逐步转向对所有经营性竞争公司一视同仁的资质管理、牌照管理和行为监督,培育多种非政府管制的控制机制,包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等,逐步减轻政府管理市场的行政负荷,加强法治意识和市场管理的法制建设。
  
  政府的管制机构,要逐步扩大管理范围,缩小管制重点。由于在各种产品和服务之间存在广泛的替代竞争,政府管制部门的设置,要逐步超越按照计划管理生产时代的局限,形成对大交通市场、大能源市场、大通讯市场的综合性管制,关照各类产品和服务之间的联系,消除妨碍替代性竞争的因素。必须明确,扩大管制范围只有在集中、缩小管制重点的条件才能真正做到。政府必须从直接的市场准入审批和价格管制,转向管制市场参与者的资质和竞争行为。
  
  基础设施行业的竞争局面一旦形成,政府要因势利导,让市场机制在市场结构的重组中发挥更大的作用。必须明确,数家竞争的局面一旦形成,特别是这些公司相继进入资本市场之后,进一步的分拆或合并,要由市场去决定,而不拟由政府继续主导,避免政府的决策负担过于沉重和导致过大的风险。政府可以“善始”,但不一定“善终”。要更多地按照公司法和其他市场法规,将基础产业市场的重组交给市场去解决。以民航、电信为例,因为开放市场竞争的尝试较早,现存的市场结构、公司定位包括业务划分,都要不断随市场情况的变化而变化,不可能完全指望靠政府的行政命令来完成全部重组。
  
  (五)逐步扩大法院对市场管制的介入。
  
  为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾,防止“加强监管”过程中难以避免的管制权力腐败,要把目前“行政管制部门对应被管制企业”这样单一的“上下垂直关系”,逐步改成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁,以及庭外和解等多种方式在内的复合体系。这对提高市场管理中信息交流和处理的质量,制衡管制权力,增加利益协调的程序性权威,都具有战略意义。特别要扩大法院对市场管制的介入。为此,在相关法规的修订和重立过程中,要增加设置专业的市场管理法庭,专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾,既限制行政管制的权力、防止管制权力的滥用,也减轻行政管制的负荷和压力,为管制消亡准备条件。
  
  (六)兼顾投资人、营运公司和市场消费者的利益
  
  开放市场、打破垄断,是为了更好地发展我国的基础设施产业,为国民经济持续健康增长奠定可靠的基础。为此,必须协调投资人、营运公司和消费者之间的利益矛盾,特别注意转型时期避免严重的利益冲突。
  
  鉴于基础设施行业“资本密集”的特点,保持吸引资本流持续不断地投入基础设施行业的建设和技术改造,甚为重要。为此,必须善待境内外、国有和非国有的投资人。必须清醒地认识到,政府垄断部门高额垄断利润的存在,对于吸引资金投向这些产业部门,曾经是一个非常重要的诱因。随着开放市场,垄断利润将合乎规律地减少,如何形成吸引投资的新的诱因,是发展这些部门有待解决的新问题。根据国际国内的经验,政府人为地“创造”投资诱因的做法,既不可能持久,也难以避免严重的副作用。但是,政府在减少政策和制度风险、降低市场交易费用、提高政府服务质量、维护市场竞争的公平性和透明度等方面,是大有可为的。这应该是政府在新时期工作的重点。
  
  对于不同时期的投资人,他们在打破垄断、开放市场的过程中,所承受的制度性风险是不尽相同的。较早期的投资人,可能因为开放市场的政策实施,而遭遇较高的政策、制度变化的风险,生产预期混乱。为此,有必要参照国际经验,在开放市场加速的情况下,对原先预期可以有更长时期垄断租金分享机会的投资人,给予适当的补偿。同时,要尽可能公开宣布未来市场开放的时间表,帮助潜在投资人有预先的计算和准备。
  
  政府垄断的基础设施行业内的大公司,连同其积累的管理经验、技术知识和上下游联系、整合的能力,都是国民经济建设中重要的资源。这些部门工作人员的一些毛病和恶习,首先是垄断体制的结果,换谁去工作,相差都不会太远。因此,在打破垄断、开放市场的过程中,要避免拟人化的宣传,把一切问题归结于人的品格。另外,反垄断决不是“反大公司”,开放竞争也决不是要搞平均主义。必须明确,如果市场竞争扩展了市场规模,中国需要、也一定可能产生更大的、更强的现代公司。应当看到,人民群众和舆论对垄断部门的意见、批评和不满,是发动打破垄断、开放市场的重要力量,但是也要防止,情绪化的潮流同样可能妨碍市场竞争秩序的形成。
  
  消费者的购买力是产业发展的动力。打破垄断、开放市场、形成竞争,从理论上能够扩大消费者的选择、刺激市场需求、增加国民真实所得,这是我们的政策应该期待出现的效果。但是也要看到,市场开放对产品和服务品质的保证,要有一个时间过程,期间如何切实保障消费者利益、也就是市场购买力,要发现新问题、研究新办法。中国正处于“消费者主权意识”萌生、上涨的过程中,要明确消费者主权同样必须纳入市场竞争的框架,防止生产重大的偏差。政府偏护公司是错的,政府偏护消费者违反经济规律的要求,也是错的。政府要充当独立在上的、产业利益冲突调停人的角色,按照“手心手背都是肉”的原则,兼顾消费者各方利益。
  
  第二部分 定义和理论
  

  2-1.垄断的含义
  
  “垄断”的语文词义是“排他性控制”和“独占”。因此,通常讲来,经济行为上的垄断,可以包括所有单一的个人、组织或集团排他性地控制某种经济资源、产品、技术或市场。从这一点看,词语学意义上的“垄断”是一个中性词。固然,“排他性控制”行为可能产生许多影响经济增长和经济效率的负面效果。但是,“排他性控制”也是经济秩序的支撑点。比如产权的基本特征就是排他性专有,而行政权在所有文明国家都由一个政府独占。如果两个以上的主体声称对同一幢房子拥有同等的产权,或者两个以上的政府声称对一个管辖区有拥有同等的行政权,那就天下大乱,不会有经济增长和经济效率。
  
   经济学上的“垄断”概念,比语文意义上的垄断定义要复杂。虽然我们可以直截了当地说,垄断就是在一个产品市场上只有一个买家或一个卖家。但是,导致市场被独占的原因,却是各式各样的。更为重要的是,由种种不同原因引起的市场垄断,对经济效率的影响很不相同。经济理论和政策的分歧,常常发生在对垄断行为不同的因果关系的认识上。
  
  2-2.不同的垄断成因
  
   发生市场垄断的成因,大体有以下五种。
  第一种,由资源的天赋特性,带来产品(服务)的独特性。比如龙井茶、莱阳梨和邓丽君的歌。这类产品,市场上独一无二、消费者又愿意出价来欣赏,资源所有者就拥有排他性的独占权。
  第二种,发明的专利权或版权,或者象可口可乐的配方那样的商业秘密。这些资源没有天赋的独特性,但是在想象力和科学技术的商业应用方面,具有独特性。政府如果不通过法律保护专利和商业秘密,发明和创新的供给就不足,对经济增长不利。当然,技术一旦发明出来,由社会共用可以加快新技术的普及,所以对专利的保护,通常设立一个时间区间,过了时限就对社会免费开放。
  第三种,赢家的垄断。凡竞争就有输赢,商场竞争的胜出者可能凭实力和策略,一时之间将所有竞争对手赶出市场。典型的案例,是IBM和微软公司,不是别人不可以做电脑硬件和软件,而是一时之间没有谁做得过他们。
  第四种,成本特性产生的垄断。一些产业,需要巨大的一次性投资,才能形成供给能力。这些投资一旦发生,就成为“沉没成本”(就是几乎别无他用)。对于这些产业来说,新的竞争对手面临很高的“进入门槛”,因为他们必须再支付一笔巨大的投资,才可能与在位厂商竞争市场需求。这就是通常所说的“自然垄断”。
  第五种,强制形成垄断。这就是运用非经济的强制力量,清除竞争对手,保持对市场的排他性独占。这种强制的势力,可以是高度非制度化的,如欺行霸市、强买强卖;也可以是高度制度化的,如政府管制牌照数量,或由立法来阻止竞争而产生的行政性垄断。需要说明,强制形成的垄断,虽然动机完全不相同,但在行为上,垄断者的地位都是由非经济力量造成的。
  
  在真实世界里,一果常常多因。举美国AT&T公司为例,早年是创新带来的垄断(发明电话),后来是自然垄断(铺建了全国电话网络),而1926年后就享有强制的垄断(法律确立的电话市场独占权)。再看现在热闹非常的微软反垄断案,微软公司创新的垄断是否伴有其他“不正当手段妨碍竞争”,成为控辫双方分歧的焦点。为了得到关于垄断行为后果的简明分析,我们需要进一步区分两种性质不同的垄断。
  
  2-3.从产权角度区别垄断
  
  上述垄断成因,进入细节问题之后,纷繁复杂。为了制定政策所需要的明了和准确,需要进一步化繁就简。本报告从产权的角度,对垄断做进一步的区分。
  
  我们要明确,许多“垄断”,恰恰是产权的同义词。上文提到的基于资源独特性、发明和创新、竞争胜利以及成本优势的垄断,都是从“产权的排他性”中派生出来的垄断。保护产权,与保护这些垄断,具有一致性。产权是排他性的专 用权利,是市场经济的基础。产权象一切权利一样,依托于社会关于“正确和正义”的共识,但离不开正式的和非正式的社会强制机制。其中,政府依法保护产权是现代经济秩序最重要的环节。政府保护产权,当然就是保护排他性权利。在这个意义上,保护产权必定派生出一些垄断��排他性控制��的结果。
  
  我们也要明确,政府保护产权的原则,是保护产权主体对于其拥有资源的排他性选择权,但以这种排他性权利不妨碍他人行使产权为限。比如,政府保护房屋主人排他性的居住权,但是,房主在他的房屋里产生可能损害他人利益的行为,从发出噪音到窝藏毒品,都要受到限制或法律制裁。
  
  到了市场上,产权问题变得复杂。因为这里有众多的买家,也有众多的卖家,各有各的产权,行使起来互相影响。甲、乙都要卖货,竞争导致价格下降。在这个意义上,甲乙双方都受到对方的“损害”。能不能为了保护甲的产权,而将乙逐出市场?不能,因为那样就侵犯乙的产权(交易权)。能不能同时保护甲乙双方,下令提高市价?也不能,因为那就侵犯买方的产权。所以,在市场上,政府只能遵循一个原则:保护各方平等交易的权利,但不保护任何一方资源的市场价值。否则,必定违反对产权的普遍性保护原则。
  
  上文提到的第五种垄断��强制性垄断��就是保护某一方产权的同时,限制甚至禁止了其他方的产权。与前四种市场垄断不同,强制性垄断不是普遍保护产权的结果,而是侵犯产权的结果。
  
  2-4.什么妨碍技术进步和经济增长?
  
  传统的经济理论没有清楚地区分不同的垄断,也没有清楚地区别不同垄断对经济行为和经济效率的不同影响。流行的教科书讲,垄断��市场上只有一个供应商��带来的“市场权力”(market power)使得垄断商可以通过控制产出的数量,来提高价格,获取垄断利润。此外,由于独家控制市场,技术创新的动机遭到削弱,产品和服务的质量通常也会比较糟糕。
  
  但是,以上“规律”,忽略了在真实的市场过程中,保护产权所产生的垄断,与侵犯他人产权的垄断,行为和效果是不一样的。
  
  仅仅拥有独特的资源,能不能持续控制价格、获取垄断利润?经验证明,不能。这是因为,绝大多数独特资源生产出来的产品和服务,都可能有替代的产品和服务。龙井茶叶的替代品包括黄山毛尖、福建乌龙、雀巢咖啡,可口可乐的替代品是百事可乐,邓丽君的替代呢?是四大天王、毛阿敏、甚至梅来芳。物以稀为贵是照常的,但是市场规律是,独特资源要是身价太高,等于为各种替代品提供市场。技术进步的本质又是什么呢?就是不断发现替代。
  
  创新的垄断,也不能持久。商场如战场,出了周瑜,还可能出诸葛亮。政府保护创新专利,只要没有剥夺别人创新的权利,创新带来的垄断,通常不能持久。靠创新获取垄断利润吗?等于动员天下英雄好汉加快发明替代,竞争始终是非常激烈的。
  
  胜利者赢得市场优势之后就减量提价,是可能的。但是,正如弗里德曼指出过的,这样一来,垄断商等于在补贴他所有的潜在竞争对手。只要潜在的竞争压力没有消失,标准教科书举证的“垄断行为”,就将先被淘汰。
  
  最后,是所谓“自然垄断”。过去的分析认为,巨大的沉没成本提升了潜在进入者的“进入壁垒”,从而构成在位者的垄断优势。但是,只要进入壁垒真的只是“自然”形成,技术发明寻求替代的竞争压力就无时不在。在位商受潜在竞争压力的作用,行为不能太离谱的。
  
  所有垄断的类型当中,只有强制地限制了市场准入,才真正妨碍技术进步和经济效率。因为,对市场机会的强制性禁止和限制,才可能完全地或部分地消除替代,也就是消除潜在的竞争。
  
  2-5.两个错误的推理
  
   因为没有清楚的产权理论,150年来的垄断经济学理论含混不清。含混的理论带来许多错误的推理,以至谬种流传、以讹传讹。严重而普遍的错误,在于形成以下两大推理。
  
  第一个错误推理是,政府为保护独特的资源、保护创新、保护成功和保护自然垄断,应该对这些特别的市场设置行政性的进入限制,以减少社会资源的浪费。
  
  这个推理,把保护产权与保护市值,混为一谈。政府应该保护产权,但是政府不应该、也不可能保护特定资源权利的市值。政府对产权普遍提供保护的职责,不能偷换为靠限制或取消对一部分产权的保护,来达到保护另外一部分产权的目的。更危险的地方在于,只要政府有理由为保护一部分产权而侵犯其他方的交易权,终究就有理由侵犯任何一种产权。
  
  从经济效果来分析,我们质疑政府为了保护龙井而禁售乌龙,为保护可口可乐而禁售百事可乐之类,真的就可以“减少社会资源的浪费”。是不是浪费,要问市场上的买家,而不能由政府或专家做主观的裁定。买方愿意出价购买的产品和服务,“浪费”从何谈起?试图消灭这种“浪费”,等于消灭经济。
  
  更广泛的错误,是认为政府对“自然垄断”行业应该限制市场进入,才能“减少严重的重复建设和恶性竞争”。就是说,自然垄断还不能过瘾,必须加上政府的强制性禁入,才能“更优”。但是,只要加上行政性垄断排他的因素,自然垄断就再也不“自然”。社会再也无从分辨:是规模经济导致一家供应商在技术上更优,还是行政垄断排除了一切潜在的竞争对手?是成本优势令潜在别人裹足不前,还是政府权力压制了技术进步和替代?
  
  行政权力创造的垄断租金,将不断引诱各方不惜耗费资源来攫取。假以时日,行政垄断租金的耗散,终究要抵消垄断减少重复建设所带来的节约。政府垄断产业的“是否节约社会资源”,要长期看,才有最后的结果。
  
  另外一种情况,即便政府控制了自然垄断行业的市场进入,替代还是难以完全杜绝,只是代价更为巨大。举一个实例,如果自来水早就开放市场竞争,现在满大街还有没有这样巨大的对矿泉水的需求?社会关于可饮用水的总投资,是不是可能节省许多?所以,武断地说政府控制自然垄断行业的准入,一定可以“减少浪费”,不过是更多的浪费被忽略不计的结果。
  
  第二个错误推理,由于看到竞争是保证经济增长和技术进步的基础,所以,政府要运用行政力量,反对任何形式的市场垄断。
  
  这里的错误,在于把保护产权产生的垄断,与侵犯产权的垄断混为一谈。竞争固然是技术经济进步的基本动力,但是,竞争要用清楚的产权界定和有效的产权保护来加以约束。缺乏有效产权约束的竞争,为让社会付出经济秩序方面的巨大代价。
  
   在政府普遍保护产权的条件下,市场上还是会发生各种个样的垄断。但是,未曾侵犯他人产权的“垄断”,无伤大雅。独到的资源和独到的资源利用方式,是垄断;成功的胜者拥有市场权力,是垄断;专利在有效时期内,是政府保护的垄断;商业秘密,更是垄断。所有这些垄断,都不能贸然反对。因为这些垄断,有的本身就是排他性产权的同义词,有的是市场竞争的手段、目标和结果。赞成产权、赞成市场竞争,所以不能反对这些垄断。
  
  如果笼统反对一切垄断,发展成不分青红皂白地反对一切大公司、反对一切市场赢家、反对任何情况下市场份额的寡占和独占,甚至反对创新领先,那就变成反对产权、反对市场竞争、反对技术进步和反对经济增长。
  
   以上关于垄断的第一错误推理,强调经济落后,民间经济不成熟,所以必须由政府限制产权、特别是限制市场交易权,才能加快经济增长。关于垄断的第二错误推理,强调的是在发达的市场经济里,大公司的市场权力过于强大,需要政府施加法律和行政的平衡。殊途同归,都在于没有找准竞争、产权、政府和垄断关系的重心所在。
  
  当前我国处在从低收入经济向中等发达的经济过度、从计划体制向市场体制转型,需要研究两大错误推理带来的实践教训,防范两大错误推理对我国“反垄断”法律和政策框架发生不良影响。我们更要当心,防止两大错误推理在我国的特殊国情里混合变种。
  
  
  2-6.小结: 反垄断的要害是“消除市场禁入”
  
  概括以上分析,我们认定真正危害技术进步和经济效率的,是强制禁止或限制自由进入市场。其他诸项,包括独到的资源控制、创新领先、企业规模大、技术实力强、已经支付了巨大的沉没成本、占有很大的市场份额,以及莫须有的“垄断意愿”等等,统统有其名、无其实。
  
  清楚的概念,才可能产生明了的政策。政策明了,解决问题才可能抓住重点。因此,本报告建议,政府总的政策口号,拟提 “开放行政性垄断市场”,重点是“消除市场禁入”。本报告还认为,权衡利弊,兼顾当前和长远,舆论和宣传上要避免过于笼统地“反垄断”。特别要防止,将“反垄断”混同为反大公司、反市场成功、反创新、甚至是反一切排他性的专用权。
  
  现实的市场垄断形态是复杂的。保护产权的垄断,可能扩大保护而转变成侵犯他人合法权利。资源独特、创新、成功和成本优势的垄断,也可能派生出形形色色强制性排他性独占的要求。我们承认实际情况非常复杂,但是,唯因为实际情况复杂,才需要简单明了的准确概念作为政策的基础。政府在反垄断政策的制定和执行中,应该坚守如下原则:普遍保护产权,反对市场禁入。对付所有“复合型“市场垄断,关键是消除市场准入的强制性障碍,以次为界,不越雷池一步。
  
  
  第三部分 管制与管制改革
  

  政府确定了消除垄断、开放竞争的政策,实施之后,如何管理基础设施行业?当前的主要思路是,开放市场与加强管制(或说加强监管),两手并重。本报告为此在以下部分集中讨论管制和监管问题。中心要说明,“管制”是发达国家政府管理市场经济的一种特殊形式。伴随市场经济的发展和管制的实践,发达国家提供的从“管制建立”到“解除管制”和“管制改革”的经验,非常值得我们借鉴。最早实施管制改革的国家,发生了“再管制”和“管制消亡”的争论,也值得我们关注。
  
  3-1.“管制”概念
  
   “管制”不是一个传统的、或日常使用的中文词汇,其字面含义包含“控制、规章、规则”的意思。作为一个外来词,管制(regulation)反映的是一种政府与工商企业的关系,就是政府运用具有法律效力的规章控制工商企业的行为。
  
   经济学和法学关于管制的定义有许多。但是,根据《管制与市场》作者史普博的断言,“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”(《管制与市场》,中文版第28页)。有的经济学家指出,管制是政府针对工商企业的公共政策。有的强调,管制的实质是政府命令对竞争的明显替代;或者,是在一般法的正规执行之外,运用政府强制力来迎合某些特殊目的。有的干脆说,管制是管制者们的所作所为。
  
   但是,所有关于管制定义包含一个共同的行为特征,既政府依据法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。撇开关于管制的起源、效果和价值评判等等歧见纷纷的问题,撇开管制手段和管制重点的历史演化和国家之间的差异,管制总是政府对企业在市场上活动的直接干预。这是“管制”的基本特征,不会因为“regulation”被翻译别的名词、例如“规制”,而有什么实质的不同。
  
  3-2.政府管理企业活动的主要形式
  
   上面定义的“管制”,发生在西方发达的市场经济国家,具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。本报告强调以下三点:(1)法治,特别是政府依法行政的传统已经确立;(2)政府和企业之间的界限比较清楚,没有政企不分的问题;(3)除非法律限制,私人产权包括资源的使用、收益和交易权利不受侵犯;而法律是一个公开的、各方可参与的立法(修法) 程序的结果。本报告特别强调,不能脱离这个背景来借鉴发达国家的“管制”经验。
  
   为了清楚地理解以上背景,我们有必要指出,“管制”只是西方发达国家政府管理经济过程诸多形式当中的一种。“管制”与其他政府干预经济的形式之间,有着非常重要的联系和区别。
  
   简要说来,西方发达国家政府管理经济的形式,包括以下五种。
  
      
  1. 普通法(主要是财产法、合同法和民事法)管理私人经济行为。核心是保障产权的有效界定、不受侵犯。由于产权在行使的过程中会发生互相作用和影响,所以需要一套一般性的行为规则来对产权的利用加以限制。尽管如此,产权执行中还是可能发生大量纠纷,需要公正的判决、裁定和调解。因此,在立法之外,“国家的作用仅限于提供一套法院体系”。象中国老话所说,“民不举、官不纠”。只是这里的“官”,不是无所不管的“父母官”,而是专司司法职能的法官。历史地看,普通法是西方管理市场经济的基础。几百年来,西方国家在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明。
      
      
  2. 反托拉斯法。这是1890年后率先在美国形成的新的政府管理经济的传统。鉴于大公司市场权力的扩张,美国国会通过这套特别的法案。此后,不但私人可以提出反托拉斯诉讼,而且司法部被授予特殊权力,用于审批企业合并案例、并对违反反托拉斯法的公司提出调查、取证和公诉。要注意,原来美国政府被限制活动在公法领域,只能对刑事案件提出公诉。现在,政府可以因为特别的民事事项(涉及反托拉斯法)公诉私人公司,所以反托拉斯也被看作一个公、私法混合的一个领域。不过,政府反垄断的行政权力,依然受到独立的司法系统的制衡,因为司法部提出的反垄断公诉,最后由独立的法院和法官来裁决。许多案例,政府花费了巨额行政经费调查、取证,但最后还是败诉。
      
      
  3. 宏观调控。就是上世纪30年代大危机之后,根据凯恩斯的经济学说逐步形成的政府通过货币政策和财政政策调节经济景气的实践。必须强调,宏观调控是政府对经济活动的间接干预。就是说,政府仅仅改变企业和个人做经济决策的环境参数,但不干预、不限制、更不替代企业和个人的经济决定和行为。目前许多人把政府的所有干预、甚至政府管制价格和限制市场进入等直接管制行为,都当作“宏观调控”,是错误理解凯恩斯主义的结果。
      
      
  4. 管制。政府依法对企业和个人的经济活动施加的直接的行政干预。管制的起源和发展,因时因地不同(祥见下一小节),但共同的发生特征是:不但普通法的约束和调节、而且反垄断和宏观调控的实施都被看作不足以满足市场秩序的要求。这时,“管制”就出现了。需要明确,与反垄断的做法不同,管制是政府部门依据法律的授权采取直接的干预措施,而不是仅仅充当公诉人;与宏观调控不同,管制试图改变的不是决策参数,而是直接控制决策和行为。另外,我们也要指出,发达国家的管制,仍然植根于普通法传统的深厚土壤。具体表现在:(1)管制需要立法提供法律根据;(2)管制部门要得到国会的特别授权;(3)受管制市场的企业和个人,可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。
      
  5. 国有化。政府依照法令、并运用财政资源新建国有公司,或者收购公司的全部或部分股权。由于政府是国有公司的老板,所以可以通过对公司的内部控制来直接实现政府的政策目标,而不需要经过反垄断、管制等外部管理的方式。但是,西方国家的国有公司要受立法机构和选民和舆论的监督管理,并且参加与其他非国有公司的市场竞争。此外,国有公司的比重在二战后的西欧高一点,在美国比较低。美国也有不少国有资源,但一般来说,政府不利用国有资源参与和私人公司的市场竞争,所以很少组织成国有公司参与市场营运。
  
   以上五类,国有化是政府对企业的内部直接控制和干预,管制是政府从外部对企业的直接行政干预,宏观调控是间接的参数干预;反垄断是间接的司法干预;普通法是对私人产权最一般性的法律约束。
  
  3-3.管制:由来和发展
  
  据上所述,管制是政府直接用行政手法干预企业的一系列行为。为什么在发达的市场经济里,会发生管制?
  
  许多人简单地以为,自由竞争的市场不可能作到商家的个别利益与消费者利益、以及社会利益的完全一致。由于自发形成的价格,没有、也不可能完全反映商业活动的社会成本,所以仅仅依靠价格机制,不能完全消除企业和私人行为带来的负面“外部效果”,甚至有了普通法、宏观调控和反垄断法还不够,还是非需要政府对企业活动做出直接的干预。西方主流经济学关于“市场失败”的理论,强化了人们对这一问题的认识,从而为政府实行管制,提供了系统的理论根据。
  
  根据以上认识,管制是政府应消费者的需要,主要是为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害,而提出并实施的行政措施。
  
  但是,经验表明,对管制的“需求”不但来自消费者,而且更来自企业和政府机构本身。虽然管制常常声称是为了社会利益,但是实际上,能够从管制中获得利益的,不但是消费者,而且是被管制行业的厂商、相关利益方、以及政府管制机构本身。正是这些复杂的多方利益主体的互相作用,才在国际国内政治、意识潮流以及偶发事件的推动下,形成管制和管制的变化。
  
  以美国为例。最原始的、并延伸至今的管制,可以拿政府对含酒精饮料的生产和销售的直接干预为典型。在历史上著名的《禁酒令》失败后,美国各州政府都通过放发营业牌照,直接控制酒类销售市场的进入者、消费者年龄和合法出售酒类的场所和时间。是的,关于酒精饮料的管制从来就以未成年人、社会公众甚至嗜酒者家庭的“幸福”作为公开的诉求。但是,这套管制,严格限制了酒类销售市场的竞争程度,从而保护了已经在位者的利益,而政府相关审批、发牌机构和官员的权力和利益,也显著增加。因此,推动并维持酒精管制体制的,不单单是可能受到“酒精饮料的自由交易”损害的家长和嗜酒者亲属,而且也包括受管制体制保护的在位销售商和政府机构及官员。
  
  需要探察的是,为什么象反托拉斯那样的政府行动,还是不足以满足“社会对政府管理市场交易的要求”?流行的解释是:比之于反垄断诉讼,管制可能节约更多的执法成本(包括时间),并且可能带来更有效的资源配置。这是因为,(1)管制机构分工专门,拥有比政府反垄断部门和一般法院更专业的知识;(2)管制机构拥有法律授权的直接裁决权,所以处理问题无须等待漫长的司法程序。兰迪斯��美国新政时代的“管制先知”、哈佛法学院长和罗斯福任命的证券管理委员会委员��写道:“要符合专门化的要求,就必须通过创立更多的行政机构来扩大政府在经济发展各个阶段的影响力,创立更多而不是更少的机构最有助于提高政府管制过程的效率”。他明确主张,各种独立的管制委员会应当是政府的第四分支,应当是“半立法、半行政、半司法的”。
  
  是的,随着市场范围的扩大、分工深度的提高和交易活动的高度复杂化,对政府管理经济提出越来越高的知识要求。关于管制的知识专业化,以及由此产生的大量“管制专家”,既是分工的结果,也是产生更复杂管制结构的原因。象市场里任何专业化分工一样,管制专家总是倾向于建议使他们的专家资产增值的管制体制。但是,与一般的分工专业化有所不同的是,管制专业知识和专家的“买方”,只有政府一家,因此缺乏市场竞争的筛选和淘汰。因此,如果没有适当的抑制,管制��作为政府直接干预企业的行政行为��将会不断自动加码,直到在“社会利益”的名义下,使整体经济增长因为过度的管制而失去活力和效率。
  
  3-5.管制扩展的逻辑与后果
  
   美国曾经是“管制的资本主义”的一个典范。虽然象许多其他国家一样,美国政府也直接拥有一些重要的公司(比如田纳西流域管理局、地方公共电力事业、邮政体系、机场、码头和运输公司),但是相比之下,美国的“国有化程度”是很低的,而美国政府拥有的许多资源,例如国有土地和国家公园,在宪法原则下不可以从事商业性赢利活动。也许正是这个原因,导致美国政府对经济的干预,更多地集中在政府管制私人公司的市场行为方面。
  
   事实上远在《反托拉斯法》之前,美国成立于1887年的州际商业委员会(ICC),就拥有管制铁路的权力。这家标志经济管制开端的联邦机构,职责就是确保铁路运输价格的“公平合理”、运货人与公众的“公平待遇”、以及限制铁路巨头对铁路商务的操纵。开始的时候,美国法院还限制着ICC的权力,但是,随后“进步主义”(以揭露商业活动中的各类丑闻、邪恶和堕落为主旨的思潮和社会运动)的压力,加大了ICC管制市场价格和进入的权力。
  
   1913年,美国建立了联邦储备系统(中央银行)和联邦贸易委员会(FIC),随后,建立了罐头业与畜牧围栏管理局”(1916)、食品和药品管理局(1931)、联邦通讯委员会(1934)、联邦证券与交易管理委员会(1934)、联邦海运委员会(1936)、民用航空委员会(1938)、联邦公路局(1966),进入70年代后,又设立了联邦铁路局(1970)、环境保护署(1970)、联邦邮资委员会(1970)、国家公路交通安全局(1970)、消费品安全委员会(1972)、能源管制局(1974)和核管制委员会(1974)等等,连同州一级的政府管制部门,到1975年美国共有一百几十个政府管制机构,而受管制行业的产值占全部GDP的四分之一。
  
   物极必反。过多的政府管制直接干预市场进入和企业定价,不能不阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用、抑制企业家创新精神、助长官僚主义和各种转嫁自己行为不良后果的道德风险。1960年代,甚至连在罗斯福新政时代为创建美国式管制体制做出重大贡献的兰迪斯,也开始指责管制体制的僵化和无能。他定断“拖沓已经成为联邦管制的标志”,并举例说完成待决的天然气价格的申请要13年,即使把人员增加3倍,在这13年内累计起来的新的申请批准也要到2043年才能处理完毕。
  
  3-6.管制改革:美国的经验
  
  “管制改革(regulatory reform)”起源于1970年代中期的美国。象一切制度变革一样,思想解放发挥了前导性的作用。注重经验研究��就是从实际后果、而不是从所宣称的伟大意图来检验经济制度和政策的正确性��的经济学、法学和其他社会科学,从美国30-70年代发展到登峰造极的管制实践中,发掘出大量资料证明“管制失灵”对经济效率的负面影响,要比所谓的“市场失灵”更加严重。芝加哥大学的斯蒂格勒教授以他关于“管制者是被管制行业和企业的俘虏”的著名发现,获得了诺贝尔经济学奖。不过,只有当奉行中间政治路线的布鲁金斯学会以及耶鲁、哈佛大学的名家们纷纷加入之后,挑战管制主义的思想理论才成为不可阻挡的洪流。
  
  在操作层面,最先对新政传统开刀的不是保守的共和党人,而是时任参院“行政实践与程序”委员会主席的民主党爱得华。肯尼迪。1974年,肯尼迪请哈佛一位法学教授布雷耶为他准备了一份调查清单,而首批由参院决定调查的项目当中,就包括了航空管制。当然,解除管制的政治荣誉还是要归里根总统。因为正是这位政治能力常常被低估的共和当总统,下决心起用纽约州公共服务委员会主席、前康乃尔大学经济学教授卡恩,出任联邦民用航空局局长。卡恩的施政纲领别具一格:在事事要靠行政审批的民航业引进竞争、由市场接管原来由民用航空局5个委员会做出的经济决定、直到解散联邦民用航空局。
  
  卡恩的改革后来被冠之以“开放天空”而载入美国管制改革的史册。主要的做法是,政府不再用行政审批(包括听证程序)的办法来干预民航的票价决定和市场进入。航空公司可以自由地、竞争性地决定机票价格,也可以自行决定是否进入还是退出某个市场或某条航线。所有其他公司、新的投资人也可以决定是否组建新的航空公司。结果,民航票价大幅度跌落,而对民航服务的市场需求量急剧上升;一些老牌航空公司走向破产,而新的成功者因为适应市场形势而欣欣向荣。最重要的也许是,美国航空业在竞争的压力下创造了“枢纽港模式”(就是用支线小飞机把各地旅客集结到一些中心枢纽航空港,然后高频率地飞向全国和世界各地的枢纽港)。
  
  “开放天空”的成功,为里根政府赢得了声誉,也开了美国“解除管制”(deregulation, 可以直译为“反管制”)的先河。随后,铁路和货车运输、电信、金融、电力等部门纷纷开始解除自罗斯福新政时代以来形成的“管制下的垄断“体制,按照各行各业的技术特性,引进市场竞争。“解除管制”甚至深入到传统上被认为只能由政府独家经营的业务。新兴的快件专递公司挑战政府邮政,将美国的快件业做成了全球领先的大市场。此外,彼此竞争的民间保安公司部分替代了“独家经营”的警察部门,向社会提供了按照市场规则运行的安全服务。环境保护成为“生意”,因为一些地方接受了经济学家的建议,由议会决定年度性可污染的“额度”,然后各方投标竞买“污染权”。甚至还出现了“民办监狱”这样的新鲜事,就是由“公司化的监狱”通过竞标向政府司法部门“接单”,承担市场化的犯人管理(到1996年,全美有170家公司制的监狱和看守所)。当然,还有美国式的“私有化”:联邦和州通过证券市场出售政府拥有的公司权益,包括国有的铁路公司、港口和机场、军队的商业服务资源、以及城市供水系统。
  
  解除管制并不意味着政府什么都不管了,而是政府从最不适应的领域和环节“退出”,从而集中精力和财力,在需要政府管理的环节加强管理。例如,联邦民航局果然如卡恩和里根之愿被撤消,但是随后又成立了联邦航空安全局。不过,航空安全局不再从事票价控制、航线分配和市场进入管制,而是依法监督、管理各航空公司的飞行安全。在运输、电信、电力和金融领域,解除管制与“重新管制(re-regulation)”交替进行。但是从实质、而不是名称来看,所谓“再管制“就是政府开放了所有这些敏感的、“战略性的制高点”,并在开放市场的基础上探索行政管理的新经验。
  
  3-7.英国:直接吸取“管制改革”的力量
  
   比较起来,1970年代末撒切尔夫人领导的市场革命,中心旗号是“私有化“而不是”解除管制“。这是英国国情约束的结果,表明各国总要在各自的经济、政治和社会的具体环境中解决各自面临的紧迫问题。
  
   作为老牌的资本主义国家,英国国力的逐渐下降源于其竞争力的丧失。到1970年代,“英国病”已经病入膏肓,差不多“沦为欧洲的穷国”。要害问题如撒切尔上台前所指出,是“垄断的国有企业和垄断的工会”导致英国生产率停滞不前,而国家的福利、补贴开支却如脱缰之马。“食之者重,生之者寡”,老牌资本主义照样不堪一击。撒切尔的保守当政府对症下药,选择“私有化”和消减英国工会脱离生产率的福利诉求。
  
   更值得注意的是,英国政府并没有简单照搬“管制市场”的传统模式,而是直接吸取美国“管制改革”的经验,探索建立更加有效率的政府管理市场的体制。本来,如上文说明,“国有化”是政府直接运用对国有公司的控制权,从内部直接控制国家经济命脉。因此,在国有化模式下,政府与大公司一体行动,国有大公司也不以赢利为目的,所以一般也不需要政府从外部“管制”。那么,当国有公司私有化之后,公司有了私人的股权、甚至被私人资本控股,公司有了市场赢利的动机,会不会利用其既有的大公司“市场权力”,将国家对市场的垄断转化为私人对市场的垄断呢?
  
  答案是肯定的。因此,在美国解除管制的同时,英国有了“重建管制”的必要性。事实上,撒切尔政府在准备英国私有化方案的同时,非常注重美国的政府管制市场的经验。但是,撒切尔及其保守党思想库对英国病的深刻反思,使得他们对“通过管制重建回潮政府至上”的倾向保持直觉的警惕。加上里根“解除管制”的革命如火如荼,英国得以直接从“管制改革”的经验中吸取营养,而没有掉如传统的政府管制市场的泥潭。
  
  具体说来,英国的如下四点经验值得中国格外注意。第一,售国有资产(“私有化”)与开放政府垄断市场并举。必须指出,这不是一件容易做到的事情,因为从财务操作的角度看,政府在保持市场垄断的条件下出售国有大公司的股权,卖价通常可以更高。所以,仅仅由增加短期财政收入的动机来“推动”改革,虽然在短期内可以把“行政垄断权”高价出卖,但是竞争的市场没有形成,产业的生产率没有显著提高,公司就不可能更有市场竞争力,也不可能有长久和持续的融资能力。
  
  第二,政府启动竞争结构的形成。由于英国国有化范围广大,严重窒息企业家创业精神,因此与美国有所不同,并不是一宣布开放市场,很快就可以形成竞争性的市场结构。在这种具体约束之下,英国政府通过立法,设立新公司进入原先政府独家垄断的市场,先形成“双寡头垄断竞争(duopoly)”局面,然后通过逐步增发经营执照,增加市场竞争者的数目,知道完全开放市场准入。英国这样的做法,缺点是政府“挑选”先进入者,可能挑错;而在市场有限开放的条件下,一旦政府挑错了“候选人”,并没有别的办法可以矫正。例如,英国电信市场上由政府特别法令组织的“水星”公司,拥有与大英电信同样的经营权,但是7年之后,其市场份额还是不足10%,与“双寡头竞争”的设计相去甚远。但是,政府有一个大体的开放市场步骤的时间表,有利于投资者、经营者和消费者对未来的体制变化建立一个大体的预期,有利于转型时期协调各方利益矛盾。
  
  第三,管制机构非行政化。因为政府对正在开放的市场的必要管理,涉及巨大的、多方的利益。建立纯行政机关来管制市场,不但导致管制过程中的信息垄断、权力过于集中而顾此失彼,而且容易发生寻租、设租行为,出现行政腐败甚至政治腐败。因此,英国建立了许多包括产业、消费者、独立的专家系统与行政官员组合的市场管理机构,由专门的法令规定其信息交流、权力运作的程序。就是说,从一开始,就特别注意“监管监管者”的问题。
  
  第四,逐步扩大市场性监管、减少行政性监管。事实上,政府设立专门机构管制市场,所要达到的目标,比如物美价廉、品质保障、非歧视和市场秩序等等,可以经由各种手段达到。以英国电信管制机构(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》为例,可以看到他们把“监管”分为“专门管制机构的监管”、“行业自律性监管”、“竞争对手互相提供的行为约束”(也就是消费着增加了选择权利后,厂商竞相“讨好”消费者以保有市场份额)和“其他政府机构的监管”等四类。在私有化和市场开放的早期阶段,“专门管制机构的监管”要占全部监管的绝大部分,而后,伴随着市场竞争程度的逐步提高,“行业自律性监管”的比重提高,而“竞争对手互相提供的行为约束” 越来越占有重要地位。
  
  如此一来,管制机构就非逐步“自废武功”不可。这与通常可以预期的管制机构不断强化自己权力的“理性行为”就冲突了。英国人是怎样解决这个矛盾的呢?他们的办法,是“承诺”逐步减少管制预算,并给出时间表。还以Oftel为例,作为英国电信业的专业管制部门,不但制定了逐年减少本部门的财政开支预算,将年度预算从1998/99年的1279万英镑,减为1999/2000年的1263万英镑,2000/2001年的1201万英镑和2001/2002的1197万英镑,并且向社会公布!
  
  
3-8.新管制经济学
  
  不过,许多学者还是强调管制的不可废除。为了解决老式管制带来的种种问题,一门被称为“新管制经济学”的学问在近年发展起来。这门新学问的背景是“机制设计”理论,就是要用高深的现代经济学理论来管制提供“指导”,改善政府管制市场的传统模式。
  
  例如,新管制经济学提出了“激励性管制”的概念。传统的价格管制原则是“成本加成”,就是管制者依据企业的成本加上一个合理的利润来决定价格。但是这样一来,被管制公司就没有足够的动力去降低成本。当然,管制者可以去核查企业的“真实”成本。可是,成本并不那么容易被核查,因为“公司会掩盖低成本的事实”。况且,即使管制者能够神奇地把垄断公司的真实成本核查得一清二楚,由于缺乏控制成本的内在动机,已经发生的真实成本是否真正是“低成本”,还是大有疑问。结果,无论引入多么高明的成本核查程序,被管制企业的成本状态还是“糟糕”和“不如人意”。这就给新管制经济学提供了用武之地,一个“高效能激励性方案”被提了出来,这就是所谓“最高限价管制”。
  
  按照设计,政府管制部门的最高限价等于一个固定价格合同,公司每增加1元成本就减少1元净收入,这可以激励企业节约成本。另外,最高限价可以矫正“成本加成管制模式”的“价格结构不合理”,而在最高限价的新模式下,只要(平均的)价格总水平不超过最高限价,公司就可以针对不同的客户收取不同的费率。这样,最高限价在理论上可以符合Ramsey定价原则,那就是在保证被管制公司利润不为负的条件下,定价使“社会福利最大化”。
  
  其实,从斯密(1776年)到科斯(1945年),经济学的“古老观点”就已经指出,那些具有高固定投资成本、平均成本高于边际成本的行业,如果按照边际成本定价,一定导致亏损。可是,高于边际成本的定价,又怎样保证“社会福利”不受损失?出路就是“适宜的价格分歧”,即“必须在那些给公司带来正效益的价格中找出各种受消费者欢迎的服务的价格”。这里的关键词是“各种”,就是说,差别定价。
  
  但是,切莫过早欢呼理性的胜利。因为至少还有一个问题没有解决。最高限价怎么就能够恰好被政府管制者定在“保证公司不亏损而使社会福利最大化”的水平?这里,经济学理论的精妙又一次依赖于一个前提性假设,那就是管制者要知道被管制公司“成本状态”的充分信息。否则,在“保证公司不亏损”里,就已经含了一块“租金”,成本被高估的公司在最高限价规则下,照样可以得到与其控制成本的努力无关的收益。这表明,新管制经济学的最高限价方案并没有因为利用了更复杂的理论工具就注定“优于”成本加成合同,因为传统模式“尽管对降低成本的激励不够,却能够有效地榨取公司潜在的寻租”。
  
  换言之,在市场禁入(限入)的条件下,无论政府管制者多么高明,也只是在两种均未完全消除浪费的管制模式中选择一种:是用成本加成办法“榨取租金”,还是用最高限价激励被管制公司节约成本?这说明,天下并没有可以“指导”价格管制优化的理论。相反,没有一种万能的模式适于“制订一个对所有运营商都适用的法规”。
  
  新管制经济学没有指出的是,在市场禁入的约束下,由于竞争的缺乏,根本就不可能依靠精确表达的理论,就完全消除价格管制中的“社会福利损失”(也就是“租金”)。种种精心设计的管制机制,至多改变垄断租金的分布,从而引导当事人寻租方式的改变。更一般的结论是,市场竞争从来就不是理性设计的结果。“管制改革”的实践已经表明,所有行业的“市场禁入”都是可以突破的。而只有突破了市场禁入造成的垄断,才可能重新应用价格机制。归根到底,在处理发散信息流的方面,竞争定价的体制比新管制经济学的“机制设计”更具比较优势。
  
  3-9.管制消亡:理论和实践
  
   事实上,早就有一些理论家讨论过“管制消亡”的问题了。这方面开创性的经典思想可以追溯到1959年科斯对美国联邦通信委员会(FCC)的研究。他追问这家权威管制机构的权力起源,结果发现关于一项特别资源��无线电波��的分配难题,奠定了FCC令人耀眼权力的基础。早期,无线电频道的占用涉及航海安全��远洋的船只靠无线电定位和发出紧急呼叫。因为从来没有关于看不见摸不着的频道资源的市场,只好靠政府分派(管制)频道。但是,政府从运用行政手段配置稀缺的经济资源的第一天开始,经济效率和行政效率的问题就挥之不去。同那些念叨“外部经济效果”教条的经济学家们不同,科斯问了一个问题:为什么政府不可以避免直接分派频道,而出面组织“频道资源的拍卖”?
  
   科斯的思想深不可测。政府组织频道资源的拍卖,等于政府将原本“无主”的“公共频道资源”,通过“出价高者得”这样一个简单的准则,转化为可以由价格机制来配置!既然价格机制死而复生,管制(用行政手段直接控制价格和进入)当然就不必要了。受高斯思想的启发,人们扩大了研究视野。只有一条铁路吗?为什么不可以将这“唯一的经营权”拿到市场上拍卖呢?城市要限制出租汽车的数量吗?为什么不可以拍卖?进一步,为什么“污染”不可以被设立为一种权利来拍卖?
  
   要明确,这些经济学家都不是无政府主义者,因为“管制消亡”不等于政府消亡。科斯及其后来人思想的重点是,政府管制��直接的对价格和市场进入的行政性控制��可以经过新的权利的设立、启用市场机制而再次被替代,以至重新回到“民法协调产权交易”的基础。在提供权利设立和法院裁决及执行等方面,政府是不可或缺的。他们相信,象产业管制这样复杂的利益协调问题,政府站在控、辩双方充当中间人,比直接运用“看得见的政府之手”去分派稀缺的经济资源,无论从效率、公平还是秩序来衡量,都要更加可行。
  
   “管制消亡”的思想已经渗入实践。一个例子是美国朝野至今坚持对互联网的“无管制(non-regulation)”政策,虽然美国社会对管制互联网的呼声一浪接着一浪。笔者当面请教过FCC的官员,他的解说是,不是不要管理,而是不需要专门管制。“在任何情况下盗用信用卡都是非法的,网上交易并不例外,正如向非成年人传播色情资料的行为在哪里都非法一样”。是的,在科技迅速变化的时代,如果针对每一种技术手段都设计新的立法和专门管制,社会就因为管制负担太重而寸步难行。
  
  在新西兰,电信管制机构已被正式撤消。新西兰在1989年放开了电信市场的竞争,原来的垄断经营者Telecom随后开始私有化。由两家美国的小贝尔(Ameritech 和大西洋贝尔)组成的联盟拥有的Telecom面对两个主要竞争对手:提供长途电话服务的Clear公司和移动通信市场上的南方贝尔新西兰公司。所有电信业的特别问题统统由1986年通过的新西兰《商法》协调,市场上的各种矛盾,由控辩双方面对法院解决。新西兰的实验将检验没有专门的、权力通常难以被制衡的政府管制部门,电信市场是否就真的玩不转了。
  
  3-9.小结:避免“管制主义”泥潭
  
  市场是难免要出错,也常常能够通过自发的利益交易过程纠正各参与方错误的预期、决策和行为。市场就是在不断地出错和纠错的过程中,交换、处理专业化引起的巨大信息,刺激各方学习并获利。但是,市场作为一个过程并不免费,无论出错还是纠错都需要耗费时间和其他资源。总有人要为市场的出错纠错过程付费。因此,人们总是希望��那些错误的理论和学说常常助长这类希望��减少市场过程的代价,或者由别人、而不是自己来为市场过程付费。
  
   政府管制就是在这样的背景下发生的。管制的严格含义是政府运用行政权力直接干预价格和为市场准入设置障碍。即便在“私产+民主”的西方资本主义国家,管制也容易被看成能够替代市场的出错和纠错,政府可以直接防止错误的发生。至于政府管制市场的代价,那通常由社会和全体市场参与人支付,所以它总是显得比市场代价更不容易引人注意、甚至让人觉得可以接受。
  
   管制容易形成巨大的既得利益集团,包括以接受管制为条件、换取阻止市场竞争威胁“好处”的市场参与者,也包括作为“政府分支”的专业管制官僚。后者凭借高度专业化的管制知识,攫取了凌驾在市场竞争之上的、往往难以制衡的管理权力。在各种不同的政治约束机制下,这些权力或大或小地成为腐败的源泉。过度管制的另外一个重大影响是,烦琐的审批制加大了市场交易成本,大大压制了企业家精神,导致社会创新的严重不足。西方主要资本主义国家的历史经验表明,即使“成熟的市场经济”也不能自动免除“管制自我扩张”的逻辑。
  
   但是,“管制”引发的经济增长低效和停滞,是可以观察到的现象。在任何一种政治框架下,政府运用行政手段直接干预价格和市场准入,无一例外导致经济损失。管制体制越庞大、越完备、持续的时间越长,资源配置的效率损失就越严重。这里最基本的经济学总结,就是没有任何一种行政机制,可以与开放市场条件下的竞争定价机制在经济效率方面等价。管制市场准入,等于宣布政府有能力“挑选”所管制行业里最能干的企业家和最优秀的公司;管制价格,等于宣布政府有能力通过诸如成本加价等计算公式来制定所管制产品的“合理价格”。遗憾的是,在经验事实可以检验的意义上,政府��作为市场经济必不可少的守夜人��从来就没有能力做到以上两点。
  
   持续的、大规模的管制积累起来的巨大利益矛盾、不协调和停滞,要求全面改革管制政策、法律和相应的经济体制。“管制改革”的出现不是无缘无故的。它需要一定的政治条件,也通过释放巨大的经济潜力给主政改革的政治集团以巨额回报。
  
  第四部分 重视自己的经验
  

  4-1.中国在国有经济改革、政企分开和政府职能转变的历史进程中,早就遭遇了“国民经济命脉”部门的改革攻坚战。1980年代未,我国就着手开放原来半军事化管理的民航业,实施独立核算的公司化经营、组织多家竞争、引进市场机制。90年代后,开始了电信和邮政体制的改革,并提出电力、高速公路和铁路投资和营运体制改革的新任务。根据已有的改革实践,本部分概略地讨论中国在这些部门开放市场的经验和教训。
  
  4-2.基本经验和教训之一:坚持开放市场、引进竞争、打破垄断的基本方针。民航、电信、铁路、电力等部门,历来被看作国民经济的命脉。从技术经济的角度来看,这些部门是国民经济运行的基础设施,担负着向所有其他一切部门提供服务的职能。此外,这些部门对国防和广义的国家安全具有重要的影响,其战略价值常常不单单用货币来衡量。要在这些部门形成全国性的服务能力,需要数额巨大的投资,经历很长的投资建设周期。主要由于这些原因,使得人们长期认为,国民经济的基础设施部门,可以、也只能够实行垄断经营。如果说美国对这些部门长期实行的是管制下的私人公司垄断,我们这样的社会主义国家,就必须实行公有制的垄断,或者说国家垄断、政府垄断。
  
  但是,运用行政的力量实行垄断经营、排除市场进入,在任何政治制度下形成了类似的经济行为和经济效果。这就是,垄断部门因为过分的政府保护而不求进取,服务质量低下、价格高昂、缺乏创新和进步。基础部门向全社会转嫁其低效营运的结果,就是国民经济整体的效率大大下降,并加剧了国民所得分配的不公平性。
  
  中国的基本经验是,以试验、探索、渐进的办法,逐步证明原本国家垄断的命脉部门,也是可以并应该打破垄断、引进竞争和开放市场的。在思想冲破禁锢的态势下,我们不难发现,各个基础设施部门,都可以根据自己的技术经济特征,在不同的环节、不同的层次上,引进市场竞争。以电信为例,早先的认识是,增值业务可以开放竞争、但基础电信业务不适宜开放。但是,开放电信增值业务的良好效果,鼓励我们探索开放基础电信业务的竞争,进而又探索开放基础通信网络的市场竞争。这表明,基本方针对头,就会产生逐步推进的力量。否则,全国6-7家拥有独立网络、互相竞争又互联互通的电信营运商的格局,是不可能出现的。同样道理,航空、铁路、电力的市场开放,都是分层次、分环节展开的。基本经验是,开放市场的方针坚定而不动摇,操作上的推进是可以渐进的。
  
  4-3.基本经验和教训之二:政企必须分离。国家垄断的实质是政府直接从事经营活动。因此,我们不能仅仅注意美国的管制改革的经验,而必须同时注意西欧国家改革国有化的经验。更重要的是,我们必须认识到传统的计划体制的“行政全能”特征,就是经济活动、特别是命脉部门的经济活动,已经高度行政化甚至军事化。在这样的背景下,仅仅成立一些附属于政府管理部门的挂牌公司,断然不能解决问题。必须在参与市场竞争的公司,与承担市场秩序管理的政府部门之间,有清楚的、制度性的界分。1993年中国政府决定成立联通公司来与中国电信开展竞争,方针是正确的,行动在全世界看也相当领先(其时,新加坡和香港还没有类似行动),但是,我国电信市场的竞争程度,到1998年还远不尽人意。1999年中国对原邮电部实施的改革,2000年电信重组的力度举世瞩目,表明政企分开对于打破原有的既得利益结构是重要的。更重要的是,政企分开为未来的市场秩序奠定制度基础,防止政府的管理权力与市场利益搅在一起。
  
  4-4.基本经验和教训之三:价格机制是关键。传统的观念把基础设施部门排除在市场竞争的体系之外,最基本的“信念”就是作为命脉部门的经济资源配置,不应该以价格机制为依归。基础设施部门的供求,远离市场竞价的基本原则��出价高者先得到买的机会、索价低者先得到卖的机会,而主要靠计划价格加数量配给来调节。结果,我国基础设施部门,长期以来就被两种偏差主导,造成大量的资源浪费。第一种情况,基础设施部门的产品和服务的计划定价偏低,导致严重的供不应求。第二种情况,为了补偿基础设施部门长期的投资不足,计划取费水平过高,又人为加大了国民经济其他部门和居民消费的生产、生活成本。大体来看,对于基础设施部门未加以改革的时候,第一种偏差是主流,基础设施部门因为发展不足而拖了国民经济增长的后腿。而当对基础设施部门实施了初步的改革、但垄断尚未打破之际,第二种偏差又很快上升为主流,基础设施部门的价格上涨过快,刺激重复建设、抑制经济需求。
  
  这实际上已经表明,用行政定价这样笨拙的办法,是不可能在技术变化加速、分工体系日益复杂的条件下,把基础部门与它们形形色色的“客户”有效连接起来。基础设施部门无疑是有特殊性的,但是,它并没有特殊到可以使价格机制失效。多方竞价的体制看起来很“乱”,但惟有如此,才能灵便地调节供求、适应技术和市场千百万化的需要。
  
  但是,至今关于基础部门定价机制的认识还是没有完全摆脱“特殊论”的主导。这不奇怪,因为我们至今为止,还没有在基础设施部门大规模实践市场定价的经验。可以总结的,是一些局部的经验和教训,比如民航票的折扣竞争、禁折令风波和最近再次松动的尝试,部分地区电信与有限有线电视之间的“违规竞争”,两大移动通讯公司的价格竞争及其刺激需求和扩大市场的效果,新兴的IP电话市场的价格与市场需求量之间的对应关系,铁路票价与“票贩子”活动的关系以及关于春运铁路票价问题的争论,还有已经立法、并在一些地方和部门开始的“价格听证制度”。所有这些,都局部地涉及了基础设施部门的价格机制问题,值得仔细总结和讨论,为更大规模在基础部门运用价格机制提供条件。
  
  
  4-5.基本经验和教训之四:开放市场与竞争主体的产权改革并举。人们曾经认定,在经济命脉部门放开市场与向市场出售国有公司控股权��通常被冠之以 “私有化”��的英国经验,我们这样的社会主义改革只要学一半就应该适可而止。就是说,只要有计划地组织国有公司之间的市场竞争,但是仍然保持国有经济对该产业部门的垄断和控制,是可行的、甚至具有战略上的重要意义。
  
  但是,我国的实践经验已经表明,仅仅在国有公司之间组织市场竞争的“设计”,虽然立意远大,但是无法回应以下三个方面的严重挑战:
      
  1. 基础产业的市场开放是国民经济开放的一个重要组成部分,基础设施产业在开放的同时,需要大规模的技术改造,以增强在未来的国际竞争能力。为此,利用国际国内资本市场筹资融资势在必行,这就不可避免地要向市场出售国有大公司的部分控制权,改变国有资本独资经营的传统结构。
      
  2. 政府充当命脉部门经营性公司的唯一股东,同时又充当竞争性市场的管理人,在这样的结构下,政府作为股东和作为市场管理者的角色难免互相冲突。一方面,企业将千方百计要求政府��也是自己的唯一股东和老板��提供行政保护,减轻市场竞争应有的强度;另外一方面, 政府也可能更自然地对公司业务进行行政性干预。一句话,假戏难以真唱。
  3. 国有公司之间的竞争,就是公司对经营活动负责、但由公司资产的最后责任还在政府手里。这样的产权约束机制,不可避免地产生公司通过损害资产来提高短期经营业绩,并据此获取分配收益的行为倾向。
  
  上述前两种挑战,已经引起政府决策部门和研究机构的一定注意,但是对于第三种挑战,因为基础设施部门的市场定价尚没有广泛的实践基础,我们目前只可以从局部的、短期的经验基础上,加上有关经济行为的推理,才可能看出一点端倪。以民航为例,我们已经可以看到,(1)多家公司的市场竞争,终究要引发机票的价格竞争(表现为折扣);(2)一旦对机票定价的行政控制有所松动,各家国有民航公司就争相“杀价直至亏损”;(3)等到出现大面积亏损甚至全行业亏损,政府主管部门就不得不重新加强对价格的行政控制(禁折令),结果重新出现运力闲置。
  
  比较一下,在任何行业里私人公司之间的竞争,也会出现竞向杀价、争取顾客的行为。但是,一旦市场参与者的出价,在边际上等于其经营成本的时刻,在理论上这家公司就只好退出竞争,因为再低的价格就意味着“亏本”。在市场实践中,就表现为具有竞争优势的公司收购缺乏进一步成本优势公司的资产,引发兼并。或者相对弱势的公司主动转业,另谋出路。这表明,公司资产的产权,在市场活动中并不是无所谓的,而是竞争行为的约束。有效的产权制约,不但引发有效的市场竞争,而且控制竞争的“度”,并在经济合理的原则下“调整结构”。
  
  国有公司的经营权在公司管理层,公司经营好坏与管理层和工人的利益直接相关(程度依改革的进度而定)。从这一点看,进入市场竞争的国有公司与任何私人公司是类似的,都具有从事经营竞争的动力。但是,国有公司资产的“老板”是政府(并且分散由若干不同的政府部门按照等级制原则控制),远离市场、难以及时了解市场千百万化的变化、决策要经过复杂的程序、并且政府工作人员与政府拥有资产的利害关系非常间接。一旦市场形势涉及资产的价值和安全,政府没有可能做出灵敏、快捷和合理的反应。在这样的约束条件下,才出现国有公司“杀价直至亏损”的行为,而政府不免在“行政定价的僵化”与“开放价格但国有资本大幅度亏损”这两极之间进退失据、摇摆震荡。
  
  因此,“开放市场与产权改革”必须并举。这里所谓产权改革,就是变清一色的国有公司为股份化公司、而国家不但有必要出让、转售一部分国有股权,而且要考虑出售控股权、甚至全部股权,主动变成小股东或者全面退出。否则不可能从制度上解决上述矛盾。至于是否叫“私有化”,是一个综合政治、文化和意识形态考虑的词汇选择问题,与我们这里讨论的经济行为的约束和逻辑,没有任何实质关系。
  
  4-6.基本经验和教训之五:在改革中兼顾投资人、企业和消费者的利益。在基础设施部门开放市场竞争的过程中,要在动态中兼顾投资人、经营公司和市场消费者的利益,保证协调发展,是一个战略性的问题。投资人包括政府和非国有的境内外各种资本主体。中国的经验是,政府必须取改善基础设施产业整体投资环境的立场,而不是取仅仅保证政府投资最大回报的立场。政府只有保护所有投资人的利益,才能保护自己作为部分投资人的利益。另外,当代世界强国的政府都是靠税收过日子,没有一个靠政府投资的资本收益过日子。政府靠投资取利,或者把政府资本的赢利目标放在首位,与民争利、破坏市场秩序、动摇民间投资信心,从长远经济增长来看,一定得不偿失。
  
  境内外私人资本投资到原本政府垄断的产业部门,有复杂的动机和预期。中国的经验是,香港、甚至欧美主流资本市场,都可能在一段时期内,将政府公司的市场垄断权,作为投资的目标,并期望借此分享高额的行政垄断租金。但是,一旦政府政策调整,加大市场的开放程度,改变定价政策,原先可预期的垄断公司的高额利润就可能在竞争中烟消云散。就是说,这类投资人除了承担一般的风险,还要承担一项特别的“触礁风险”:他们在做投资的决策时,预期有一大片肥水(垄断利润)将流进他们的腰包,但是等到投资到位以后,不但肥水消失,而且水落石出,使得他们的投资“触角”。
  
  在一个基本市场环境发生急剧变化的时期,“触礁风险”难以避免,如何应对就值得认真研究。矛盾在于,如果强调“投资风险自负”原则,不但容易引发二级市场的股价震荡,而且增加投资人对未来的疑虑;如果“迁就”投资人分享垄断利润的预期,放缓基础设施产业开放市场的步伐,势必抑制市场需求的扩张和消费者利益。我国手机“双向收费”政策的调整引起的香港股市动荡,以及后来的“套餐计划”调整了公司、投资人和客户之间的利益,是处理“触礁风险”的一个重要案例。这里最重要的教训,是只能在开放市场的总政策下兼顾各方利益。为了矫正预期的偏差,政府应该对基础设施部门的市场开放,有一个总体的规划,象WTO协定一定,事先公布开放市场的大致步骤和时间表,引导各方建立“市场总要逐步开放”的合理预期,并可根据政策实施的时间表来盘算各自的利益和选择策略。如果时间进程在实践过程中需要调整,比如开放的步骤加快或开放力度加大,就应该考虑象新加坡和香港政府提前开放电讯市场时的做法一样,给予公司及其投资人适当的财务补助,减少其“触礁损失”。
  
  4-7.基本经验和教训之六:逐步改变政府的工作重点。在基础设施产业开放市场竞争的每一个发展阶段,政府的作用都不尽相同。我国在这方面的主要经验是,政府审时度势,确定不同阶段的不同工作重点,尽最大努力消除行政惯性和利益惯性的不利影响;同时要不断适应变化的形势要求,改变政府有关部门之间的权力分配、机构设置、干部配备和对政府官员的素质要求。
  
  由于传统的计划经济的实际做法是政府包办命脉部门的投资和营运,所以,要开放这些关键产业部门,非由政府来充当“第一推动力”不可。我国民航、电信已经发生的改革,铁路、电力等部门正在酝酿的改革,无一不是由政府主动发动的。经验表明,一个具有改革开放意识的中央政府,可以凭借其权威大大节约解放思想、提高共识、采取实际行动(而不是空发议论)的成本。中央政府开放市场的坚定决心和意图,是调动各方积极力量的基础。
  
  在一个产业部门由一家国有公司独家垄断的局面被打破之后,政府要主动考虑放开对价格的行政管制。必须明确,价格竞争是全部市场竞争的基础;允许数家公司彼此竞争经营、又由政府对定价机制实行行政性的审批和管制,是不可能收到按照经济合理原则配置资源的效果的。对于开放价格后可能引起的企业亏损、甚至行业亏损,要有清楚的分析,进一步通过增强企业的资产产权约束、加强市场重组来解决问题,而不要退回到政府控制价格的老路上去。
  
  随着经营职能向竞争的经营公司的转移,政府部门的工作重点转向对公司行为的监督和管理。重要的是,无论是关于公司资质的事先控制和事后监督,逐步减少行政审批办法的范围。
  
  经验还表明,仅仅有中央政府开放市场的战略决心,没有相关政府部门的具体部署、落实细节并解决转型中无数具体问题,开放市场的大政方针是不可能自动得到贯彻的。但是,主管部门多年的行政惯性,以及管制权力在市场条件下的“货币化”、甚至“资本化”趋向,容易形成严重的障碍。为此,在开放大产业的市场竞争过程中,在政府系统强调政治纪律、强调令行禁止是完全必要的。同时,必须按照“政企分开”的总方针,坚决要求一切政府管制部门与所管制行业的任何企业,实行人财物完全脱钩。政府和政府部门从一切直接的市场活动退出,是政府现代化的基本标志,也是消除转型时期腐败的重要措施。
  
  政府部门的设置以及文官的素质要求,必须随命脉产业部门的市场开放而变化。总的趋势是,直接控制产业活动具体经营目标和经营行为的政府机构,要逐步缩小直至完全消亡,而监督产业部门和企业活动是否符合由法律界定的抽象规则的政府部门要逐步增加和加强。为此,必须适时调整相关部门官员的素质和知识结构,总的趋势是,熟知产业部门技术经济、具有“动手能力”的干部要转向企业去工作,而需要更多具有监督能力、具有相关抽象规则知识的官员到政府监管部门工作。必须理解,在政府部门集中了大量具有工程专业背景的干部,是计划经济时代的特色。在开放市场、政府改变职能的新的历史条件下,需要更多具有法律专业训练的专家到政府部门工作。
  
  第五部分 政策选择
  

  5-1.开放市场的总框架
  
  在加入WTO的谈判和协议中,关于开放我国基础设施部门市场竞争的问题,事实上已经破题。为此,总的说来不必另起炉灶,单独确定“反垄断”的经济纲领。但是,有必要预防,对外市场开放引起的既得利益的重大调整,有可能激发狭隘的民族主义情绪,酿成某种复杂局面。为此,本报告建议考虑,近期要适当强调“对内开放”。所谓对内开放,就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场,对国内非国有经济成分开放。对内开放的程度,拟等于、或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度。
  
  在实施对内扩大市场开放的过程中,我们应该大力借鉴、照搬中国加入WTO过程的经验。主要是:(1)提出一个清楚的基本准则,这就是根据我国20年改革开放的经验和国际经验,放弃一切产业部门的政府垄断、向组成社会主义市场经济的一切所有制成分,开放市场;(2)按照各个大行业的具体情况,确立开放市场的范围、步骤和关键细节;(3)对现存相关法律法规,做全面的清理和调整,特别是系统修订由行业部门起草、旨在保护行业部门权力和利益的旧法,重定《电信市场法》、《电力市场法》、《铁路市场法》和《民航市场法》;(4)提出一揽子的关于开放市场、修法立法的时间表。
  
  根据中国的国情,这样一件事情,必须有坚强的政治领导。如同改革开放、进入WTO等重大决策一样,扩大对内开放市场先是关于中国和世界大势的战略判断。必须由战略判断来指导战术细节的选择,而不能颠倒过来,由操作细节来决定选择大政方针。特别要防止各种局部的既得利益的考虑与纷繁的“专家意见分歧”绞在一起,导致方方面面,莫衷一是,失去对大机会和大趋势的把握,延误时机。
  
  5-2.明确政府退出市场的顺序
  
  在各大产业部门,政府退出的具体步骤各不相同,但是根据已有的国际国内经验,可以确定如下一般顺序:(1)充当开放市场的第一推动,实行政企分开,组建数家竞争性公司;(2)从行政定价转向市场定价;(3)进一步开放市场准入,特别消除市场准入方面的所有制歧视;(4)政府转向无所有权歧视的经营公司的资质管理、牌照管理和行为监督;(5)培育多种非政府管制的控制机制,包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等,逐步减轻政府管理市场的行政负荷;(6)加强法治意识和实践,使我国历史上的“民举官纠”传统,在现代民法商法的轨道上得到发扬光大。
  
  
  
  5-3.考虑多种市场准入的形式
  
  民航可以组建数家彼此竞争的营运公司,电信可以形成并行的基本网络,但是机场、铁路和编组站,以及电力的传输网,怎样“数家竞争”,还是一个没有完全解决的问题。从目前的经验看,我国可以更多地考虑多种市场准入的方式。主要是:
      
  1. 替代竞争,比如所有运输工具都在一定条件下可以互相替代,因此,看起来只有“一个”的铁路网,事实上与公路/航空/水运等等,也是有竞争对手的。消除对“替代服务”的限制,将各类交通手段之间方便地连接起来,可以消除和减轻“独家”的垄断行为。
      
  2. 投标性竞争。对于替代效果相对很弱的产业,例如电力传输网,可以考虑“多家投标进入”的竞争。就是说,电力网是只有一个,但是谁获取经营权是可以数家竞争的。独家的“在位营运商”因为迫于潜在竞标者的压力,行为与永久性的独家垄断商的行为是不同的。当然,投票程序、中标原则和标期的设计,要经过很好的论证;
  3. 在法律上开放准入。这种模式的含义是,法律并不禁止多家进入,只是因为新进入者要支付庞大的沉没成本,所以如果预期的收益抵不过成本,市场上就没有第二家竞争公司。这种模式与在法律上只准一家垄断的模式,差别在于对在位商构成潜在竞争压力,一旦在位垄断商价高质次达到一定限度,潜在进入的预期收益将上升,竞争就从潜在的状态转变为现实的。
  
  5-4.政府管制机构的管理范围逐步扩大,管制的重点逐步缩小
  
  为了充分发挥替代竞争的作用,政府管制部门的设置,要逐步超越按照计划管理产业生产时代的界线,例如,对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的分别管制,要逐步被对整个交通部门的综合管制代替。后者不但要处理每个交通市场开放的个性问题,还要关照各个交通市场之间,妨碍替代性竞争的那些行为的监管。又如,在电信与电视传播之间,各种能源市场之间,都有替代性竞争的可能性存在,要跨越目前政府部门的设置,加以综合管理和利用。但是,政府对大交通市场、大通讯市场、以及大能源市场的管理,重点却越来越集中,就是从直接的市场准入审批和价格管制,退向管理竞争者资质、依法监督行为。
  
  5-5.逐步扩大法院对市场管制的介入
  
  为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾,要把目前“政府管制部门对应被管制市场和企业”这样单一的“上下垂直关系”,逐步改成更多样化的产业利益纠纷的解决机制,形成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁,以及庭外和解等多种方式在内的复合体系,提高信息交流和处理的质量,防止矛盾的积累和问题的拖延,加强权力的制衡,增加利益协调的程序性权威。为此,建议考虑在相关法规修订、重立的过程中,增加设置专业的市场法庭,比如通信市场法庭、能源市场法庭、交通市场法庭,专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾,既限制行政管制的权力、防止管制权力的滥用,也减轻行政管制的负荷和压力,为管制消亡准备条件。
  
  5-6.为市场重组留有空间
  
  基础设施行业的竞争局面一旦形成,要因势利导,让市场机制发挥更大的作用。有必要明确,政府为了形成竞争性的市场,可以通过组建若干经营性公司的办法,作为上文所讲的“第一推动”。但是,多家竞争的公司一旦组建,特别是相继进入资本市场之后,进一步的重组(包括分拆与合并),可能成为一项常规事件,要随市场形势的变化而变化。完全要政府来定夺公司的进一步重组,可能让政府的决策负担过于沉重,又容易导致过大的风险。因此,在这件事情上,政府应该“善始”,却不一定“善终”。要更多地按照公司法和其他市场法规,将基础产业市场的重组交给市场去解决。以民航、电信为例,因为开放市场竞争的尝试较早,现存的市场结构、公司定位包括业务划分,都要不断随市场情况的变化而变化,不可能完全指望靠政府的行政命令来完成全部重组。
  
  5-7.调整国有资产存量来补偿“触礁损失”
  
  制定一个对内对外开放市场的时间表,有助于建立投资人、营运公司和消费者对未来变化的合理预期,有助于持续融资。但是,未来经济局面的变动包含许多变数、其中一部分不完全取决于政府的控制。一旦情况变化,对各方预期的利益可能发生重大影响。为此,按照国际经验,要准备必要的财务补偿机制。由于开放市场是全社会收益的事项,由此发生的费用一般要由政府的财政来担负。但是,在政府财力不宽余的时候,或者需要补偿的数额超过政府财力,就会发生“承诺无法兑现”的问题。
  
考虑到我国的特殊情况,即命脉部门的大公司全部为政府所有或持有控股权,因此,我国有条件考虑通过国有资产存量的调节,保证各项承诺的兑现,向有关方面提供减少“触礁成本”的补偿。以中国移动电信为例,手机双改单政策引发境外投资人抛售,可以在政策出台时,配合宣布公司将消除一部分国有股权、以增大非国有投资人持股比例,作为新政策可能带给老投资人触礁风险的补偿。很清楚,存量补偿与财政现金补偿的性质是一样的。但是,对新老投资人而言,国有股资产主动消股可能是更大的利好消息,因为这表明政府股本退出的另外一种形式。

( 北京大学中国经济研究中心, 周其仁