林毅夫:坚持两个“毫不动摇”和全面建设小康社会

 (50人论坛·北京)党的十六大报告提出了全面建设小康社会的目标,并提出了两个“毫不动摇”的方针。两个毫不动摇指的是“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”和“毫不动摇地鼓励、支持、引导非国有经济的发展”。第一个毫不动摇针对的是国有企业的改革和发展,第二个毫不动摇讲的是个体、私营等民营经济的发展。今天我想从全面建设小康社会提出的到2020年人均收入达到3000美元是否能达到,以及“两个毫不动摇”和这个收入目标的实现之间的关系,来谈谈我个人对十六大报告的认识。
  我国从1978年底开始改革、开放以来,经济上取得了巨大的成就。在过去的23年里,我国的经济增长速度平均每年为9.3%,经济增长了7.8倍,取得了比小平同志讲的翻两番增加四倍更大的成绩,建立了北京、上海这样的国际化大都市。但是不容否认,我国经济的总体发展水平仍然很低。我国现在的人均收入只有1千美元,是美国人均收入的1/ 34 、香港的1/22,台湾省的1/12。我国经济不仅水平很低,而且发展不平衡。根据我国公布的贫困线来划分,农村还有3千万贫困人口,如果根据世界银行每天收入低于一美元即为贫困的标准,在农村地区还有1.2亿贫困人口,而且,最近城市也出现了一群新的贫困人口。在这种既有成就又有问题的情况下,能否实现十六大提出的到2020年人均收入达到3000美元,并且缩小城乡差距、贫富差距的全面建设小康社会的目标呢? 
  我国要在2020年达到人均收入3000美元的水平,和2000年相比,国民经济必须再翻两番,也就是,在2000至2020这20年间,平均每年的经济增长速度必须保持在7%。这样的增长速度,从潜力上讲是完全有可能的,因为一个国家长期的经济发展最重要的是技术的不断提升和创新,中国作为一个人均收入只有1千美元的后发国家,在技术创新上有后发优势,可以利用和先进国家的技术差距,以很低的引进成本取得新技术。二战后东亚国家和地区,像日本、亚洲四小龙经济快速增长的奇迹,最主要的就是利用了后发优势,使国民经济维持了40年的快速增长,而从一个落后的发展中经济变成了一个新兴的工业化经济,日本和新加坡则甚至赶上了发达国家。我国在1978年底开始的改革、开放之前,遵循的是重工业优先发展的战略,试图“十年超英、十五年赶美”,技术上走的是自主开发的道路。1978年底开始改革、开放以后,我国才较好地利用了后发优势来发展经济,这是过去23年来国民经济的增长率能够平均每年达到9.3%的主要原因。日本、亚洲四小龙依靠后发优势,在40年左右的时间里成为新兴工业化经济,甚至赶上发达国家。从1979年到2020年是41年,因此,实现全面建设小康社会的目标,到2020年人均收入达到3000美元的中等发达国家的水平,从技术潜力上来讲是完全有可能实现的。
  虽然从技术潜力来说,我国经济发展的潜力很大,但是我国作为一个转型中国家,要发挥后发优势,必须克服许多体制和结构上的困难和挑战,主要的有三个方面:
  一、改革方面的挑战。我国从计划经济向市场经济的转型还没有完成,还存在很多问题。第一,银行呆帐、坏帐的比率非常高,经过多年的努力,现在四大国有银行呆、坏账的比率还高达23%,比东亚金融危机发生时,泰国、韩国银行的呆、坏账比率还要高;第二、地区差距、东西部差距越来越大,有可能引发更多的社会问题;第三、国有企业的低效率问题,虽然这几年来,花了很大的力量,但是国有企业的根本问题还没有解决,国有企业还是国民经济发展的大包袱。
  二、全球化的挑战。经过14年的艰苦努力,我国终于在2001年底成为世贸组织的成员,加入世贸组织是1978年底我国开始改革、开放以来的又一个大的战略调整。从长期来讲,加入WTO对我国的发展肯定有利,可以更好地引进发达国家的技术,更好地利用国外的资金和市场,有利于后发优势的发挥。所以十六大报告指出,要坚持“引进来”,和“走出去”相结合,全面提高对外开放的水平。但是加入WTO后,我国必须取消现有的各种非关税贸易壁垒,如配额、数量限制,给与外商国民待遇,允许他们在国内从事生产、批发、零售,也就是除了还保留了17%的关税外,我国将是一个不设防的经济。所以,加入WTO在带来长期发展的机遇时,同时也给我国转型中的经济带来了许多巨大的挑战。
  三、发展的挑战。从全国人口分布来看,现在有62.3%的人口在农村,全面建设小康社会包括农民生活的小康。我国的改革开放虽然从农村开始,但是,近来,农业、农村和农民的三农问题一直是社会关注的焦点。其实农业生产本身问题并不严重,改革开放以来,我国农业经济增长率一直保持在6%左右,即使是在三农问题较严重的90年代中后期,农业生产的增长速度也达到每年5.7%。学农业经济的都知道,一个国家农业的增长速度如果保持3%,或是比人口的增长高一个百分点的话,已经相当不错,而我国的农业增长一直远高于3%,所以我国农业本身并没有问题。问题在于农村和农民,农村反映的是城乡收入差距的问题,农民反映的是农民负担的问题,归结起来问题的根源在于近几年来农民收入增长缓慢。但是,农民的收入怎么才能随着国民经济的发展不断提高呢?传统的思路是改善农业基础设施,提高科技,提高农业劳动生产率,世界银行、许多国际发展机构过去鼓吹的就是这样的政策。但是从许多发展中国家,包括我国的经验来看,这样的政策效果并不好。提高农业生产率对于提高全体人民的营养水平是有好处的,但是对于提高农民收入的效果有限。这主要和农产品的特性有关,农产品的收入弹性与价格弹性都非常的低,收入弹性低是指人均收入提高后对农产品的需求增加不大,价格弹性低是指农产品的产量只要增加一点,价格就会下降很多。因此,如果只有一个地方改善农业基础设施,或是新发明的农业科技只被一个或少量农民采用,提高了产量,这些农民的收入是可以增加的,如果基础设施普遍改善或这个科技被广大的农民采用,产量增加了很多,反而会出现谷贱伤农的情形。所以我们要真正提高农民的收入,不能只靠科技或基础设施改善。从理论和历史经验来看,唯一的方式就是把农村人口从农村转移出来,转移到城市的非农产业上去。这几年农民收入增长缓慢的一个主要原因就是因为国民经济生产能力全面过剩,出现通货紧缩,农村劳动力向城市非农产业的异地转移困难,而离土不离乡的乡镇企业在各类产品普遍过剩的竞争压力下纷纷破产,造成劳动力回流到农业。如果到2020年,我国的人均收入水平为3000美元,农村人口的收入也大致达到这个水平,农村人口在总人口的比重必须从现在的62.3%降低到45%左右。到2020年我国的人口大约是15亿,农村人口占总人口的45%左右,即为6.8亿,目前我国农村人口为8.8亿,也就是说在未来18年大约需要转移出2亿的农村人口到城市非农产业。但是,我国现在城市的失业率已经到了警戒线,官方公布的数字是4%,但是根据民间及世界银行等机构的调查,已经达到8%。那么我们怎么解决这些转移出来的农民的就业呢?这是我们全面建设小康社会所必须克服的第三个挑战。
  如何迎接上述各种挑战?首先就是党的十六大报告中提出的,毫不动摇地巩固发展公有制经济,完成国有企业的改革。我国现在改革中存在的问题,其背后原因大都和国有企业的改革没有完成有关,可以说改革方面的挑战与国有企业是息息相关的。例如,金融方面的问题,为什么国有银行呆、坏帐比率高,因为70%以上的贷款是给国有企业,国有企业经营不好,还不了钱,就变成呆、坏帐,所以金融的问题其实反映的是国有企业改革的问题。地区收入差距的问题,表面上看好像和国有企业无关,但是我国是一个大的经济体,各个地区的比较优势不一样,东部地区的比较优势是制造业,中部地区是农业,西部是矿产资源。传统上为了扶持国有企业,把中部的农产品、西部的矿产品价格压低来补贴国有企业。在这种价格体系下,东部的制造业越发达从中部与西部取得的农产品和矿产品越多,拿到的补贴就越多。东部是比较发达、富裕的地区,而中部与西部是贫困的地区,这等于叫穷人补贴富人的发展。所以,东部越发达、东中西部的差距就越大。这种价格体系所以还要维持,也是为了国有企业的生存。
  全球化的问题也与国企的改革紧紧相连。加入WTO以后,我国要全面开放市场,目前我国劳动密集型的轻工业产品已经占领了美国、欧洲等发达国家的市场,所以,开放市场不会冲击我国的轻工业。轻工业大部分是非国有企业、民营企业,加入WTO对他们应该是发展的机遇而不是挑战。加入WTO后,市场开放,如果有冲击,问题最大的就是资本密集型的重工业。资本密集型的重工业大多是国有企业,所以,全球化会是挑战,也是因为国有企业改革没有完成,竞争力比较低。
  同样能否解决发展的挑战关键也在于国有企业的改革。要转移出农村人口,必须发展能够多创造就业机会的劳动力密集型产业,以及高科技产业中劳动力密集的产业区段,而在这种劳动密集型产业或产业区段的企业大部分是中小型的民营企业,我们的国有企业是资金密集型的大型产业,创造不了多少就业的机会,解决不了这些问题。所以为了克服发展的问题,必须按十六大提出的方针,毫不动摇地鼓励、支持、引导民营的发展。民营经济在改革开放以来的这23年,已经占到整个经济的60%以上。但是,民营经济的发展碰到两大问题,一是市场准入,有一些行业民营经济还不能进入;二是公平待遇,包括金融服务上的公平待遇。目前我国的金融体制难于给与民营中小企业提供服务,因为我们现在的金融主要有两块,一是四大国有银行,一是股票市场。中小型民营企业不可能通过股票上市来融资,而四大国有银行主要给大中型国有企业贷款,民营企业大部分贷不到钱。保持上述不利民营经济发展的政策,也和国有企业的改革尚未完成有关。对民营企业市场进入的限制是为了给与国有企业市场的垄断,减少竞争;金融上侧重四大国有银行和股市,也是为了给与国有企业更多的资金支持。这些措施所以必要,是因为国有企业缺乏竞争力,需要保护和扶持才能生存。
  由上述的分析可知,只有毫不动摇地巩固和发展国有经济,完成国有企业的改革,才能克服经济转型和全球化的挑战,也只有完成了国有企业的改革,才能毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,最大限度地为农村人口的转移创造条件,克服发展的挑战。所以,国有企业改革的成功是全面建设小康社会的保证。
  从1978年底以来,党和政府每年有关改革的文件中,总有一大半是针对国有企业。可以说,在国有企业改革的问题上,经济学教科书上所提出的办法,从放权让利、承包制,到明晰产权、改善公司治理结构、建立现代企业制度等,除了直截了当的私有化之外,所有的办法都已经尝试过了,但总是未能达到预期的效果。然而,是不是私有化就可以解决问题了呢?从1996年世界银行的《世界发展报告》和近几年国外对苏联、东欧私有化的实证研究中发现,苏联东欧等国家实行大规模的私有化以后,困扰国有企业的预算软约束的问题并没有解决,许多私有化了的企业从国家得到的保护和补贴,比私有化之前还多,私有化显然也未能对症下药。那么,国有企业的问题难道是不治之症?
  过去的改革所以没有解决好国有企业的问题,是因为那些改革措施没有解决国有企业的根本问题,而只是在解决根本问题所引发的表象性问题。我认为,国有企业最根本的问题在于有太多的政策性负担,既然有政策性的负担就会有政策性的亏损,谁应该为政策性的亏损负责呢?当然是政府。因此在这种情况下,就必须给国有企业政策性的补贴和政策性的优惠。在所有者和经营者分离的情况下,就会出现激励不相容和信息不对称。在激励不相容而信息又不对称的情况下,国有企业的经理就会把经营性的亏损也说成是政策性的亏损。国家既然对政策性亏损负有责任,而又分不清哪些是政策性亏损,哪些是经营性亏损,结果就只好把所有亏损都背下来,形成经济学上所讲的预算软约束的问题。只要有政策性负担,预算软约束的问题就不能根除,任何公司治理结构的改革也就都无效,即使私有化也无效,而且,私有化以后国家要给的保护和补贴还可能更多,因为私人老板用政策性负担做借口向国家要补贴的积极性会更高。并且,存在政策性负担时,政企根本就没有办法分开,因为政府要给企业不断的补贴,在这种情况下,国家不能不管企业,而企业要向国家要补贴、要优惠,政策真分开了就要不到,所以,企业也不愿意真正分开,所以,政企不分是一个愿打一个愿挨。要根本解决国有企业的问题,必须首先把政策性负担剥离掉,只有在没有政策性负担的情况下,一个企业的经营好坏才能清清楚楚地是厂长、经理的责任,在这种情况下,经济学教科书上所讨论的改善激励机制、公司治理等才有意义。
  我国的国有企业目前所承担的政策性负担有两大类:社会性政策负担和战略性政策负担。前者是由于国有企业承担过多的冗员和工人的退休、养老保险以及诸如职工医疗、子女教育等社会性职能所形成的负担。后者是在传统的发展战略的指导思想下,投资于我国不具比较优势的资本相对密集的产业和产业区段,致使国有企业在开放、竞争的市场中缺乏自生能力所形成的负担。对于剥离冗员和退休、养老等所形成的社会性政策负担,理论界和决策界已有共识,近几年来在冗员下岗和社会保障体系的建立方面也已迈出了可喜的步伐。
  对于解决大型国有企业资本过度密集的战略性政策负担,从理论来说,可以根据国有企业产品和国有企业自身的特性,采用四种不同的策略:(1) 对于其产品是国防上绝对必要,而又不可能从国外取得相应产品的国有企业,尽管其资本密集度高,不符合我国的比较优势,但是其产品既然不可或缺,也就只能继续依靠财政拨款支持其生产、经营,其实,这类企业的数量不会很多,在任何国家也都只能靠国家财政拨款来维持其生存,在我国自然不会是例外。(2) 对于那些资本很密集但其产品有很大的国内市场的国有企业,可以通过和发达国家的同类企业合资,以取得资金、技术,或是直接到国外的资本市场上市融资,来克服我国资本相对短缺,资本的价格相对高的比较劣势。(3) 对于那些资本很密集,而其产品已经没有国内市场,但拥有一批专业技术人员,并在以往的发展过程中积累了相应的管理经验的企业,可以扬长避短,靠其人力资本的优势,转产有很大国内市场,而在技术上又劳动力较为密集,符合我国现阶段比较优势的产品。(4) 最后,对于那些产品没有国内市场,也没有人力资本优势的国有企业,只能是破产,将其支配的生产要素,重新配置到其他有自生能力的企业就业。
  只有剥离了政策性负担,国有企业才能在市场上和其他所有制类型的企业公平竞争,厂长、经理才能真正对国有企业的经营好坏负起责任,政企才能分开,公司治理的改革才能落到实处,这样才能真正巩固和发展公有制经济。国有企业改革好了,有了竞争力,就不需要靠市场垄断和金融的特殊扶持,民营经济的发展才会得到公平的待遇。民营经济发展,增加了就业机会,不仅能够为农村劳动力转移、克服我国发展的挑战创造条件,而且有利于国有企业解决冗员等社会性负担,同时,民营经济发展需要资本设备,还会增加对资本密集的国有企业产品的市场需求,促进国有企业进一步的发展。所以,十六大报告中指出,毫不动摇地巩固发展公有制经济和毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有经济的发展是统一的而不是对立的。
  国有企业改革好了,向市场经济转型中出现的金融、地区、城乡差距问题,也就能够得到较好的解决,同时,能够化加入WT0所带来的挑战为进一步发展的机遇,并给非公有民营经济公平的发展机会,增加就业机会解决农村劳动力转移带来的发展的挑战。这样,依靠后发国家的优势,维持平均每年7%的经济增长,到2020年全面建设小康社会的目标就能够实现。

(北京大学中国经济研究中心, 林毅夫)