关于设立中小银行的几点意见

  (50人论坛·北京)前阶段我写的一篇文章回顾了我国自1979年以来23年的改革,总的来说成绩显著,有目共睹;但是如果仔细研究我国的各项改革措施,可以发现许多有效的改革不是由中央政府的行政部门,或是由专家、学者设计出来的,而是由农民或企业家自己创造出来的。最明显的例子是邓小平同志所说的两个意想不到:即农村的家庭联产承包责任制的普及和乡镇企业的异军突起。而许多由中央政府设计或学者倡导的政策,不是推行不下去,就是推行下去后产生不了预期效果,甚至结果和预期相反,在国有企业的改革上例子可以说是比比皆是。今天我们在这里讨论金融改革、推动社区银行发展,要避免重蹈过去的覆辙。
  过去由政府设计或专家倡导的政策为何经常会出现事与愿违的情形?
  一个原因是,在推动一项改革的时候,我们经常拿海外的经验作为参考。国外的哪项政策、哪个制度取得了好的作用,我们就借鉴过来,推行那样的改革,但是,在借鉴时往往没有考虑那些政策、制度在国外产生正面效果的条件是什么,只是一厢情愿的认为那些制度在国外有那样好的效果,用在国内也应该有同样的效果。比如,我们的股票市场,开始建立时只允许散户投资,每个散户拥有的股票占一家上市公司股权的比重微不足道,对公司的经营管理不关心,投机性很大,对公司治理的改善没有起到什么作用。在国外机构投资者是股票市场的主要力量,每个机构投资者具有规模效益,可以雇请专家来分析上市公司的经营状况,看准了一家上市公司后,通常会拥有这家公司一定份量的股权,并且会较长期的持有,是股票市场很重要的稳定力量。为了减低股市的投机性,于是认为只要引进了基金,有了机构投资者,股市的投机性就会下降。但是,在1998年引进基金以后,股票市场的投机性不仅没有减少,而且,还出现了机构投资者坐庄、操纵股票市场的现象,问题反而变得更严重了。究其原因在于,国外大多数的上市公司是盈利的,而我国绝大多数的上市公司盈利状况很差,基本不分红,不管散户或机构投资者都不可能靠长期持有股票只能靠短期投机来获利,机构投资者钱多,在监管不严的情况下,当然就会坐起庄来操纵股票价格以获取暴利。
  第二个原因是我们推行改革的时候,往往给与新推行的制度加以许多这个制度本身的功能无法完成的任务。比如股票市场在国外最主要的功能是筹集资金,分散风险。由于上市公司投资者和经营者的分离,会出现所有者和经营者激励不相容、信息不对称的问题,为了保护投资者的利益,国外的监管机构不允许经营不好的企业利用上市的渠道来筹集资金,所以,在股票市场上的上市企业大多是好企业,但是,并不是因为上市而使它们由不好的企业变成好的企业。可是我国在建立股票市场时却给它加上了改善国有企业效率的任务,让原本经营不好的企业包装上市。因此上市企业虽然有了董事会、监事会,也有了拿自己的钱投资的股东,但是,绝大多数的上市企业“一年绩优、二年绩平、三年成了垃圾股”,几年以后上市企业和不上市企业在各项经营指标上就没有什么差别了,原因在于我们的制度设计者因果倒置,在国外是好公司才能上市,而我们却希望通过上市使不好的公司变好。
  第三个原因是我们在推行一项政策或制度时容易“拔苗助长”。有些政策的功能确实不错,在我们的改革中,推行这样的政策、引进这样的制度也有一定的条件和需要,可是往往为了急于求成而出现拔苗助长的情形。这些年来我对新制度经济学作过一些研究,包括自发性的制度变迁和强制性的制度变迁。我个人的一个心得是:大部分由政府推动的强制性制度变革,如果没有自发变革的内在动力,通常不会成功。自发变革的内在动力就是指一项制度具有自己存在的条件和内在需求,自发变革有时不能克服制度变迁过程中,公共选择所固有的外部性和协调成本的问题,在制度变革上,政府的介入的功能主要在于克服这方面的问题。如果超出了克服外部性和协调成本的问题,政府的介入就成了拔苗助长了,这样的制度往往不能产生预期的功能。
  在推动社区银行上想要避免过去的错误,首先我们必须认识清楚金融体系中的各种制度安排,包括股票市场、大银行、小银行,它们的基本功能是什么,这些制度安排在目前是否存在,功能是否得到充分的发挥。比如,目前在我国推动发展“社区银行”,或者叫做“中小银行”,不能把目标定在改革国有银行,或者给国有银行施加竞争压力,发展中小银行的主要目的应该是“补课”。在任何国家,经济发展的早期阶段,绝大多数是中小企业;因此,在一个国家经济发展的早期,金融结构的基础应该是能为绝大多数的中小企业提供金融服务的中小银行。随着经济的发展,一些企业的规模扩大了,资金需求量增加,才逐渐发展资本市场、大银行等,以满足这些大企业的需要。而且,即使到了这个阶段绝大多数的企业还是中小企业,所以在发达国家仍然有许许多多为中小企业服务的中小银行。可是,我国在计划经济时代,为了方便给那些不具备自生能力、资金密集度很高的大型国有企业提供融资服务,实行了财政代替金融的制度。1978年之后,虽然恢复了银行,但同样为了保证大型国有企业的资金需求,而建立了适合于为大企业服务的“中农工建”四大国有银行。后来虽然有一些改革,但是大部分是照搬发达国家的经验,而且,是为了给国有企业改革创造条件。在这种状况下,我国的金融体系中基本上不存在真正能为绝大多数中小企业提供资金服务的金融机构,包括银行和投资机构。在我国目前的发展阶段,中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大的多,我们要推动社区银行或者称作中小银行的发展是为了要新设立更多的合适的金融机构以给中小企业提供更多、更好的融资服务,而不是为了改造经营绩效差的城市、农村信用社或四大国有银行的分支行。如果给他们加上了任何额外的任务,这些新成立的中小银行就会将这些任务视为政策性负担,将来会没完没了地向国家要各种保护和补贴。
  其次,一项改革要成功,除了必须明确其功能和定位外,还必须清楚认识这项改革所在行业的特性,然后才能在机制设计时避免相当多未来可能出现的失误。在金融业资金的拥有者和资金的使用者之间存在严重的信息不对称的问题,对储蓄来说是储户和银行之间,对贷款来说是银行和企业之间。但是金融交易除了具有一般交易的信息不对称之外,还有一个特性是责任不对等。资金的拥有者给资金使用者的是现金,但拿回来的只是一张到期还本付息或分红的承诺,到期如果承诺不能兑现,资金所有者所能得到的补偿,或对资金使用者的惩罚相当有限。现金所有者用现金换回一张承诺,资金所有者和使用者之间的责任是相当不对等的,因此,金融业的另一个特性就是特别容易产生道德风险的问题。所以,对金融业的监管不能只靠市场竞争的事后惩罚和业者的自律,而必须有外在的事前、事中的监管。外在监管至少必须做到有两点:第一,防止金融从业者一开始就动机不良。这个问题在国内特别严重,在90年代开放城市信用合作社和其他中小金融机构时,有不少人在申请执照或参股时,目的是为了给自己企业扩张时、或处于危急时融资的方便,更有甚者一开始就是为了圈钱,而不是为了好好经营这家金融机构,后来这些机构出现种种问题也就不足为怪。这次我们这些学者来推动这件事情,一定要吸取经验教训,一定要设计出好的审批、筛选制度。其次,要预防“赌徒心态”的出现。有些金融机构在设立时动机纯正,不是想圈钱,但是经营时出了差错,这时很容易出现再赌一把的心态,使用各种方法去吸收更多的储蓄、拆借到更多的资金应付当前的困局,以期将来东山再起,结果越陷越深,等到熬不过去时,收拾起来对社会的危害也就很大。尤其将来利率放开之后,可能会出现“高息揽储”或用其他方式揽储的现象。所以,监管是非常重要的,不可讳疾忌医,要当机立断,该处理时就处理。
  但是只靠审批和监管也是不行的,因为审批是事前的审查,不管怎样仔细,也很难防止会有人要圈钱;事中、事后监管也不能避免有些银行可能会经营不善,而要关闭一家银行社会代价总是不小。所以除了外在监管外,还必须有相当大的内在利益驱动,让它们自己愿意规范自己的行为。一个方法是限制发放的经营执照,使执照对拥有者来说是非常值钱的,如果经营不善,执照被吊销,利益损失很大。另一个方法是要求经营者自己有很大的资金投入作为“人质”。清朝的时候,晋商在钱庄、票庄的经营上遍及全国,规模非常大,当时并没有外在的监督,但是晋商经营的很好。一个重要的原因是那些经营钱庄、票庄的人并不是白手起家的,通常都是在其他行业经营的很好,建立了良好的信誉,有了很雄厚的身家,然后以在其他行业的信誉和自身的财富做为抵押来经营钱庄、票庄。如果经营不善,除了要拿自己的钱来赔偿外,其他行业的信誉也要受损;在其他行业经营良好,显示其有经营能力和实力,也表示他赔的起。当时没有所谓的有限责任,几乎都是无限责任。
  在设计中小银行的准入政策时,要慎重考虑怎样让这些进入银行业的人具有相当大的内在自我监督的动力。在这个问题上,诺贝尔奖获得者斯蒂格里茨特别强调必须让这些银行有相当程度的垄断。因为有了一定程度的垄断就有一定的垄断利润,那么这张执照是值钱的。这点应该是需要的,如果是完全自由竞争,那么这张执照就不值钱,自我监督的动机就小。但是如果有相当程度的垄断,怎样才能避免政府钦点经营能力不高的人,靠和政府的特殊关系得到这张执照?因此,我不赞同有些学者主张的设立较低进入门槛的方式。如果进入门槛很低,那么政府用怎样的选择标准来决定把牌照交给谁。选择的标准越客观越好,如果吸取晋商的经验,那么进入门槛要高。如果巴赛尔协议规定银行自有的资金比例是8%,那么我个人认为社区银行或中小银行的进入门槛至少是要有8%的自有资金。“门槛”的目的一方面是选择有经营能力的人,另一方面是要求经营者放个“人质”进去,使他自己的利益和存款者的利益变为兼容,以提高自我约束的激励,也可以减少为了得到执照贿赂政府官员的“寻租行为”。申请设立中小银行的人不仅要求有资金的投入,而且,还必须要求是自有的资金,而不是借来的,或股票抵押来的。同时自有资金的来源也不能太分散,比如门槛高了,要求1亿,但是拉来100个人入股,那么每个人也就只有100万元。最后谁都不关痛痒,而且入股的人认为入了股将来好借钱,银行可能变成股东“圈钱”的工具。
  最后,要避免防止拔苗助长。在倡导建立中小银行时,有些学者主张让新建立的中小银行来负责把邮政储蓄在农村地区吸收的巨额资金贷出去,以扶持中小银行的发展。这是一个拔苗助长的办法,将来会出许多问题。首先,现在邮政储蓄的钱很多,一个中小银行如果按有些建议那样可以有几十亿的额度可动用,那么,自有的资金很难达到8%的要求,只能降低中小银行的进入门槛。再者,中小银行从中央银行那里把钱借来放贷,会认为这是政府的钱,亏了也是亏政府的钱;而农民把钱储蓄在邮政局里,认为是把钱放在政府那里,如果中小银行把钱亏了,储蓄者不会找银行家,而会要政府负责,对银行家的责任约束降低,出现道德风险的可能性会大大提高。我认为银行家要具备两种能力,一个是放款能力,找到好的企业把吸收来的钱借出去。倡导建立中小银行,就是因为中小银行的银行家会比大银行的经理更了解当地中小企业的情况,可以少依赖抵押贷款来放款,会把资金借给有经营能力、有发展前途的中小企业。银行家应该具有的另外一个能力是吸收储蓄的能力,在这方面,银行家自己的信誉、自有的资金、经营管理的能力都是非常重要的。如果有放贷的能力,但不具备吸收储蓄的能力,那么就不要做银行,而应该去做投资管理的工作。

(北京大学中国经济研究中心,林毅夫)