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完善转移支付制度 深化分税制改革

    分税制导致的问题之一:基层政府财政陷入困境

    1. 分税制使基层政府财源缩减,只能把筹资目光集中于农业

    分税制改革中一项重要的制度变革,就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有,从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下,基层政府为了自身收入的稳定,就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业,部分地转向了农业。这种行为的改变具有一定的积极意义,特别是可以减少当时地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化扭曲行为。

    但是,规范的农业各税数量是有限的,规范的转移支付制度尚未健全,因此难以提供基层政府正常运转所需要的资金。特别是处于财政级次最低层的乡镇财政,在巨大的支出压力下,为了弥补财政收支缺口,不得不在制度外采取非规范的筹资行为,形成了“费大于税”的局面。

    继之而来的农村税费改革,堵住了基层政府的乱收费渠道。农村税费改革的宗旨是对基层政府的收入来源,以及征集方式进行规范,同时降低农民负担。

    取消农业税政策的出台,意味着因农村税费改革已经大大降低了的基层政府收入来源的进一步枯竭,使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区,取消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为主的区县,国、地税收入所占比重很低,农业税占到当地财政收入的1/3以上,有些县甚至高达70%-80%。调查显示,中西部贫困地区,一些镇的地税和国税收入占其财政总收入的比重只有5.5%。

    2. 其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素

    (1) 过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限。现行《预算法》含有一级政府一级财政的规定。1994年分税制改革,基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架,也决定了各省对下进行财力分配的资金总量。在中央与省,省与地市,地市与县,县与乡镇的财政关系中,基本是财力集中在上一级政府,支出放在下一级政府,这样的安排是符合公共财政理论的成本效益原则的。但是,过多的政府级次带来的中央与地方政府之间财政关系的复杂,导致了基层财政收入来源的不稳定。一方面导致基层政府缺乏自有的主体税种,另一方面给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难。

    1994年的分税改革,允许省以下的财政体制随地区不同而存在差异,因此许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行的分税制的结合。省以下,特别是县乡两级处于政府级次的末端,转移支付链条过长,在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后,尽管有专项拨款,到政府级次末端已所剩无几。

    (2) 基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。在财力集中的同时,按照公共财政框架的要求,基层政府职能逐步调整,县乡财政支出更多地集中在提供教育和行政事业费、基础设施建设等地方性公共物品开支部分。另外,省以下地方政府还要承担额外职责,如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。

    (3) 机构臃肿、冗员过多也是乡镇财政紧张的重要原因。虽然有关法律规定作为农村基层政府的乡镇政府,其机构不要求与上级政府的部门进行对口设置,但对乡镇政府机构设置的审批程序没有严格规定,造成机构设置随意性大,机构和人员不断膨胀。据国家统计局对1030个小城镇的调查,每个镇的机构一般都在30-40个,其中镇属机构的干部人数平均为158名,上级政府派出机构的干部人数为290名,每40个农民就养一个乡镇干部。减免农业税将会使农民负担有所减轻,但如果不能尽快解决基层政府的收入来源,政府机构维持不下去,农民负担还会反弹。分税制导致的问题之二:区域间不平等

    地区差距的存在,导致基层政府收入来源的不平等;在转移支付制度不规范的条件下,基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一,是导致了教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。资料表明,东、中、西部地区政府在义务教育投入水平上存在严重差距,同时各省内的教育投入也存在不均衡。另有资料表明,中国的健康不平等也是地域性的,富裕省份的平均健康结果更好。

    1. 转移支付制度存在的问题

    分税制实施以来,中央财政已经具备充裕的财政自给能力,征收的收入除了满足本级支出外,有相当一部分可以用于对地方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础,但直至目前为止,转移支付仍存在很多问题:

    (1) 均等化转移支付的总量仍然偏小。1995年实施的过渡期转移支付首次引入了因素分析法,利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度,但绝对数量十分有限。1995-1999年分别只占当年中央补助地方支出总额(财政口径,下同)的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性转移支付额61.65亿元,加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元,占全部中央财政对地方财政补助支出的1.83%。

    省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。据统计,全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70%,但县乡财力却仅占全国地方财力的40%。不少县乡拖欠工资问题,不仅与其机构冗员有关,也是县乡财政困难的真实反映。

    (2) 转移支付结构不尽合理,专项转移支付比重较大。虽然根据国际经验,专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面,具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是,在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下,影响了专项转移支付应有功能的充分发挥,并带来一系列的问题:一是在地方财力有限的情况下,一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象;二是要求地方政府安排配套资金,加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范,也缺乏对资金使用的监督手段。

    2. 税收政策和税收制度对地区差异的影响

    (1) 区域税收优惠政策。改革以来业已出台的一些地区税收优惠政策,导致企业寻求逃避税收的保护伞,投资向有优惠政策的地区转移,形成了各地区间、各级政府间横向和纵向的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策,另一方面也积极运用业已出台的税收优惠政策吸引税收资源,不仅减少了总体的税收收入,也导致了地区间差距的拉大。事实证明,区域税收优惠政策对地区差距拉大的作用是明显的。

    (2) 税法的漏洞。现行税法存在漏洞和相互矛盾之处,在实际工作中出现责任不清的问题,造成不同地区的税务机关在征管方面争抢税源。如征收地问题,税收实体法中的营业税、企业所得税、增值税和消费税的规定各执一词,各地的税务机构从自身利益出发做出征管决定,经常出现争夺税源现象。

    (3) 改革措施对地方税收收入的侵蚀。一些改革措施,如支持下岗职工再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等,都会涉及营业税、个人所得税、企业所得税等与地方收入密切相关的税种,影响基层财政收入。深化分税制改革的对策建议

    1. 减少财政级次,解决基层财政困境

    一般认为,基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础上进行。但事实上,基层财政体制的改革,也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。1994年的分税财政体制改革,已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础,目前的任务是构建一个可以有效运行,并具有自律机制的基层财政体制,而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。

    三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府体制是三级,单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前政府体制下的分税财政体制,要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的,从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限,现行预算法又不允许地方政府发债,这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。

    (1) 乡财县管:安徽省的经验。始建于上世纪80年代的乡财政一直不甚完备,各地的情况也有不同。从目前的收入情况看,进行了农村税费改革,以及取消农业各税的改革后,乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看,原来乡镇支出一半以上的教师工资,已经由县级政府统一发放,公共卫生等其他支出的改革,也在进行中。从其它经济管理系统看,金融、工商的基层己经按照经济区域设置,而不再按行政区划。因此,乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政代管乡级财政是可行的。

    安徽省是最早实行农村税费改革的省份,在两年前又开始推行乡镇财政由县级财政代管,并建立了一套较为行之有效的规章。在进行乡财县管之前,进行了并镇改革,减少了乡镇数量。但不可否认的是,乡镇政府的职能仍然是存在的,特别是在一些交通和通讯设施较差的山区。

    (2) 省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构,近年一些省份的地市合并后,有很多市级政府是由地区行署转化而来的,可以取消。然后,地级市、县级市、县等,作为同级单位,都由省级财政直接管理。

    在浙江、安徽等地,省和县之间的体制联系较多,市是一种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话,即在财政体制上,市与县实际是“平级”的地位。但在省份,如吉林省,则各级次的依次管理仍然很强。

    在目前市县行政不同级的情况下,可以先实行财政同级的改革。

    (3) 三级财政体制的设想。中间层次的政府,是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁,特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用,降低效率。如果能把财政体制缩减到三级,对于解决基层财政问题可能是一个相对简单的体制框架。当然,为了切实解决基层财政问题,还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财政体制,然后推开市县财政同级的改革。

    与此同时,分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势,出于政府资金使用效率的考虑,凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及服务,应赋予该级政府相应的职能,逐步完善多级财政体制。

    2. 构建地方税体系

    地方政府存在的基本经济理由,是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此,在分税财政体制中,地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。

    第一, 目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。但一般说来,间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革,会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性,作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低,但出于税制公平的考虑,其主要部分应放在中央政府,地方政府只作分率的加成征收,这是世界各国的惯例。

    第二, 财产税(或称不动产税)是最适宜成为基层政府地方税的税种。一是因为财产税的非流动性,使其可以成为地方政府的稳定的收入来源,并且随着地方基础设施建设的发展,这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税,财产所有者(或使用者)是当地公共服务的受益者,因而较易推广。目前中国有关财产方面的税收,只占税收总量的不足5%,还有很大的发展空间。资源税基于同样原因,也是地方政府较为稳定的收入来源。

    第三, 关于分税财政体制中的共享税,应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法,即中央政府统一确定税基,不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长,使各级政府财政收入具有一定的可预见性。

    第四, 地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金,将其纳入征税范围,接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价,合理收取使用者付费,弥补其投资成本,作为正税的必要补充。

    3. 税权的适当下放

    地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自主权的保障。税收管辖的分权,包括税收的立法、执法、司法权在不同级次立法机构间的配置,特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分,不仅有利于税收法制化建设,也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分,应以中央立法为主,省级立法为辅,建立两级立法相辅相成的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。

    值得指出的是,适当下放税收立法权限,需要有其他方面改革的配合,例如减少财政级次,实行中央、省、市县三级财政体制;同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。

    4. 转移支付制度的进一步完善

    首先,转移支付制度进一步改革的设计原则,是在收入划分适度集权,政府支出适度分权的前提下,建立促进地区公平的转移支付制度,考虑公共服务均等化,逐步调整既得利益,实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付,主要是为了平衡地区间的财政能力,并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出(如环保和教育)做出补偿。同时,要配合进行预算管理的法治化、透明化合公开化,以及外部环境的改善。

    其次,作为大国,在中央政府对地方政府的转移支付制度完善的同时,也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善,逐步缩小辖区内地区间财力差距,才能确保全国地区间差距的本质缩小。

    第三,简化转移支付的方式,体现效率优先、兼顾公平的原则,力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。

    最后,调整现行转移支付的结构,加大均等化转移支付的数量,完善计算公式,增大其缩小地区间差距的作用力度。同时控制专项转移支付的规模,通过建立严格的项目准入机制,减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管,提高专项转移支付资金的使用效率。分税制的确立和改进

    从制度层面看,1994年开始的分税财政体制改革使中央财政收入占全国财政收入的比重大幅度提高,对中国的多级财政体制的建设也产生了正面影响。

    但是10年来,实行分税财政体制后的基层财政逐步陷入财政困境:划分税种后基层政府收入结构改变——基层政府更为依赖自有的农业税收——规范的农业各税数量不足,且转移支付制度不规范——基层政府不得已采取非规范的筹资行为——解决农民负担的税费改革堵住了基层政府的乱收费渠道——取消农业税后基层政府收入来源更少。

    1. 分税财政体制的开始

    1994年开始实行的分税财政体制,其主要内容是将94税改后的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税,同时分设中央和地方两套税务机构分别征管。此外,关税是中央收入,而农业各税属于地方。这项改革的直接结果是,中央财政收入占全部财政收入的比重,从1993年的22%上升到1995年的52.2%,2002年54.93%,2003年为57.47%。从地方政府的不同级次看,省、市级政府也在不断加大财政资金的集中力度,省级政府资金占地方各级总资金的比重,从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%,年均提高2个百分点。

    2. 转移支付制度的逐步建立

    在划分税种的同时,实行了中央对地方的两税(指增值税和消费税)税收返还政策。这一政策在当时也被列为转移支付的内容之一,但其实税收返还只是一种激励地方税收努力的政策。1995年开始着手建立中央对省级政府的转移支付制度,并在其后的几年间逐步建立起包括公式化的“过渡期转移支付”、专项拨款等5种转移支付手段。

    截至2003底,按财政口径计算的转移支付制度包括中央对地方转移支付、税收返还和体制补助三大部分。

    3. 省以下的转移支付制度各不相同

    在1994年中央和省级政府实行分税财政体制改革、以及1995年开始构建中央对地方政府的财政转移支付制度后,赋予了省级政府自行确定其省以下财政体制形式的权力。因此,目前在不同省区的省以下财政体制不是统一的。

    4. 所得税分享政策

    1994年改革后的企业所得税,仍按其行政隶属关系在国、地税局之间分别征收,不是真正意义上的中央和地方共享税种。为此,2002年开始实行“所得税共享”办法,企业所得税(除了少数行业或企业外)和个人所得税均实行中央与地方按比例分享。这项改革重新调整了中央与地方的分税关系,调整后中央政府多集中的资金全部用于西部发展。

 
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