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国资委推动央企审计浪 经济责任审计“一把手”

21世纪经济报道

    独立审计

    从董事长的位子退下来以后,罗开富对中外运集团还有一个牵挂。

    按照相关制度,作为中央企业的一把手,罗开富必须接受离任审计。“他们正在安排呢。”罗开富道,“但是具体交给谁来审就不知道了。”

    其他中央企业也面临着同样的疑惑,比如中国港湾集团。港湾集团总会计师傅俊元透露,“以前我们集团一把手的离任审计是交通部来组织的,这一届一把手任期未满,谁来审计还要看他们怎么安排。”

    罗开富、傅俊元口中的“他们”,所指都是中央企业的监管者——国资委。自从郎咸平炮轰国有资产流失以来,国资委就一直处在风口浪尖。

    不过据记者了解,国资委早就开始拟订一份旨在“评判企业负责人任期经济责任及经营绩效”的经济责任审计办法。巧合的是,这个办法就在郎咸平炮轰不久后的8月30日,悄然实施。

    9月10日,国资委以第7号令的形式向公众公布了这个名为《中央企业经济责任审计管理暂行办法》的“暂行办法”全文。

    央企“一把手”都将由国资委组织严格的经济责任审计。“资产规模较大企业负责人,委托国家审计机关组织实施;未委托国家审计机关的,采取招标等合理方式,聘请具有相应资质条件的社会审计组织组织实施。”

    据中外运集团审计部一位人士分析,对前任董事长罗开富的离任审计可能由社会审计组织来完成。因为审计署(即国家审计机关)目前主要审计中组部任命的大型央企负责人。

    而让这些独立机构积极参与到国企的审计过程中来,正是7号令的一个突破。此前,尽管社会审计组织也可参与国企的经济责任审计,但普华永道、安永等会计师事务所人士介绍,“审计国有上市公司,倒是常有的事;对大型国企做全面审计,从没有过。”

    严防漏洞

    国资委成立之前,1999年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅(俗称“两办”)也曾发布《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。

    与当年“两办“颁发的规定相比,“7号令在审计范围和审计内容上更加明确,解决了审计工作中可能碰到的一些纠缠”。

    该人士向记者指出,7号令划定了详细的审计范围,有利于审计工作的开展。

    在一些“事故多发地带”,或是存在隐患时,7号文作出了特别规定。

    比如审计内容将包括:企业重大投资的资金来源、决策程序、管理方式和投资收益的核算情况;对外担保、对外投资、大额采购与租赁等经济行为的决策程序、风险控制;涉及的证券、期货、外汇买卖等高风险投资决策的审批手续、决策程序、风险控制、经营收益或损失;改组改制、上市融资、发行债券、兼并破产、股权转让、资产重组等行为的审批程序、操作方式和对企业财务状况的影响。

    再比如,一旦企业发生重大财务异常情况,审计机构就有可能及时介入。

    “如企业发生债务危机、长期经营亏损、资产质量较差,以及合并分立、破产关闭等重大经济事件的,应当组织进行专项经济责任审计,及时发现问题,明确经济责任,纠正违法违规行为。”

    而领导班子其他成员甚至企业财务负责人也要接受相应审计,这是以前所有审计规定中都没有涉及的。

    “第二把刀”

    除了严防国有资产流失以外,7号令还将通过审计工具,促使国企负责人不得不在经营业绩上下苦功。

    国资改革专家和审计业资深人士同时向记者指出,7号文的一大亮点是引入绩效审计和管理审计。

    “绩效审计”对中国来说还是个全新的概念,它主要是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。在发达国家和地区,绩效审计在政府审计中占有相当大的比重,美国甚至达到了80%以上,而中国还停留在财务审计阶段,更关注的是财务数据的真实性。

    审计署经济责任审计司一位女士向记者介绍,“绩效审计一直是我们工作的一个方向”。

    但是直到8月31日,国家审计署刘家义副审计长才公开表示,我国在今后将逐步推开绩效审计。此时,“绩效审计”方才进入公众的视线。

    刘家义的发言透露,国有资产流失正是绩效审计的重点之一。国资委却在8月30实施的7号令中,颇为“自觉”地提出了一些“绩效审计”相关的条款,此举着实为关心国资改革的人士带来惊喜。

    在7号令中,审计的内容包括了“企业负责人任职期间有关企业资产负债结构合理性及变化情况、资产运营效率及变化情况、企业有效资产及不良资产的变化情况以及这些情况对企业未来发展的影响”;“企业负责人任职期间企业国有资产保值增值结果,及企业在所处行业中水平变化的对比分析”。

    如此一来,国企负责人不仅要加强监管,防止资产流失,还需要保值增值。

    “绩效审计是加在国企领导人身上的第二把刀,国企领导必须在这两把刀的夹缝中求生存。总的来讲,国资委成立后的国企领导更加难干了。”国资委研究中心一位专家解释道。

    审计监管风暴

    一位国企问题专家认为,审计是加强国有资产监管的最好工具。

    其实,强化审计工具加强监管,这种思路上海方面早就有过探索。上海作为我国国企改革先行一步的试点地区,企业经济责任审计先于中央。据沪上一位熟稔上海国资改革的人士表述,前几年上海国资委从加强监管的角度,提出要多管齐下,其中一个就是审计。

    而上海的企业审计,最初是搞内审,上级审下级,自己审自己。只有上市公司才请第三方的社会审计机构审计。后来出资方要公正立场看经营效果、财务效果,于是逐渐借鉴上市公司的做法,非上市公司也参与过来。比如,上海农工商集团5月份成为股份制公司,当提交2003年度决算报告时,董事会就要求有一份社会审计机构出具的审计报告。

    国资委监管的180多家企业,绝大多数不像农工商那样,会由董事会要求外部审计。因而只能国资委从上面推动,引进外部审计,以使国资委作为出资人,能够掌握企业真实财务情况,实行有效监管。

    值得注意的是,7号令并不是孤立的。此前,国资委曾发布4号令(国有资产统计报告管理)、5号令(财务决算管理),通过对国企财务报表的规范统一,实现了技术手段的公正和程序上的透明。

    7号令的实施,则可从外部保证上述手段的有效执行。独立的审计机构介入,好使国资委作为出资人,真正掌握资产质量和运营质量。

    国资委的这些条令构成了一道严密又透明的审计监管链条,在国资领域建立起了以数目字管理的基础。

    更难能可贵的是,国企审计风暴是国资委自觉推动的。审计署经济责任审计司有位人士说,没听说国资委曾跟审计署研究过这事,而且中央五部委成立的“经济责任审计联席会议”制度,国资委也并不在其中。

    而国资委研究中心一位专家说,作为与国资监管体系相配套的内容,国资委今后还会有更多相关法规出台。

    等待落实

    不过,对于7号令的执行和落实,也有相关人士开始担忧。

    从技术层面上讲,中国审计人员的工作量将大大增加,更重要的是难度增加了很多。“在绩效审计和管理审计方面,我们的经验还很欠缺。”审计署经济责任审计司相关人士不无担心。

    而在审计一线工作的人担心,“如何进行绩效审计评价,现在还没有完整的体系和技术指标,而且利润和风险同时存在,如何评价是个难题”。

    国有企业毕竟不是政府机构而是一个经济实体,想获得利润就意味着要承担风险,对此,记者接触到的一位央企子公司的负责人也感觉有些头疼。

    在谈到这个问题时,参与起草7号文的国资委统计评价局一位专家也是沉默了一会。后来他说,“这些问题还需要探索”。

    在十六大报告中提议设立国资委的起草人之一张卓元认为,7号文的大方向是对的,因为国企决策失误不能不追究责任,“重大决策失误,包括董事会都要承担责任”。

    参与7号文起草的国资委统计评价局某专家还透露说,7号文还只是个“暂行办法”,今后会出实施细则。

    但那些一线的企业家们还有更关心的内容。目前公开的数据显示,中外运在罗开富治理下,营业额从50亿上升到250多亿,在香港上市的子公司还被行业机构评为最佳航运类上市公司。

    “既然审计这么严格,你的奖惩措施也要具体,”罗开富说道,“如果我决策失误了,可以处罚;效益上升了也应该有公正的对待吧,否则企业家可能就没有积极性了。”

    国资委已有相关文件规定了奖惩考评标准,罗开富正在等待落实。

 
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