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调整财政支出结构 财政支出应向八个方面倾斜

经济参考报

    树立和贯彻科学发展观,“五个统筹”是全国性的长期大政方针。在财政支出上,应调整财政支出结构,进一步向“五个统筹”倾斜。具体地说,就是向八个方面倾斜。

    一、 向解决“三农问题”倾斜

    目前我国财政处于绝对数与相对数的矛盾之中,现在的财政用于农业支出数额是建国后的最高点,也是用于农业支出占财政总支出比重的最低点,据统计,我国从1952—2004年财政用于农业的支出从9.04亿元上升为1500亿元,创了历史新高。但是,用于农业的支出占财政总支出的比重,最高是1962—1965年和1978—80年为12%—13%左右,改革开放以来逐年下降,到2004年预计只有5.6%。2、用于农业的财政支出结构表明:一是按2002年数据分析,绝大部分是由地方财政提供和管理的约占89%,一小部分由中央财政提供和管理的约占11%;二是按2001年数据分析,用于支援农业生产支出和农村水利气象等部门事业费支出共占63%,用于农村救济费占3.3%,也就是说,维持机关与干部和困难群体的“吃饭财政”相当于2/3,基本建设支出占1/3,而具有发展潜力的科学技术三项费用只占0.7%,因此,用于农业的支出内部结构也应向科技方面有所倾斜。3、纵观世界农业人口较多的发展中国家,用于农业支出占财政总支出的比重,一般在5%以上,如印度(2000年)和埃及(1997年)均为5.2%,韩国(1997年)为8%,泰国(2000年)为8.8%,我国用于农业的支出处于发展中国家的较低水平。

    根据以上情况,我们建议:一是控制用于农业支出占财政总支出的比重不能再降低;二是近年内适当提高用于农业支出的比重,要达到我国历史上13.6%的最好水平;充分体现政府解决“三农问题”的国家意志;三是在2020年以前进一步将用于农业支出的比重稳定在20%以上,给予基本解决“三农问题”和全面建成小康社会提供财力保证。

    二、 向统筹区域发展倾斜

    我国财政历年来都对革命老根据地、少数民族聚居地区、贫困的边远山区等进行了扶持和支援。但是,规模上还不够大,制度上也不够规范,1994年财税改革后才步入分税制和转移支付体系。现在中央财政收入占了大头,有充足力量和主动权进行宏观调控和对地方进行转移支付。现在转移支付制度的实践上还存在重点地区力度不足的问题,如:2002年地方财政支出全国人均为1189元,在转移支付以后尚有11个省区人均支出仅在1000元以下,也可以说公共财政提供的公共产品和公共服务均等化原则未能充分体现出来。因此,要在2020年建成全面小康社会以前,对于欠发达地区和粮食主产区必须加大财政转移支付力度。

    三、 向社会福利和困难群体倾斜

    我国目前社会福利制度与体制五花八门,其资金来源与福利标准地区之间、部门之间、行业之间高低不一,有国家管理的公共福利、有国有企业管理的企业福利、有集体管理的部门福利、有私营企业管理的个体福利等。现对不同情况分析如下 :一是我国财政用于抚恤和社会福利的支出虽然从1952年的2.95亿元到2002年逐年增长为372.97亿元,但是,这项支出占财政总支出的比重,除了1965年达到2.35%以外,50多年来始终徘徊在1%—2%之间,2000和2001年分别为1.34%和1.41%,2002年微增为1.69%;二是从2003年以来国家对城市2200多万低保人口和农村2900多万贫困人口倍加关怀,民政部宣布2003年各级财政对城市2246.8万“低保”对象支付资金151亿元,安排“两个确保”补助资金608亿元比2002年增长13.1%,城市“低保”资金92亿元,比上年增长100%。2004年财政预算安排再就业专项转移支付资金47亿元,2003年中央财政对农村贫困地区和少数民族地区的财政转移支付达660亿元占中央财政支出的4.2%,2004年扶贫资金达成122亿元,还以50亿元贴息方式引导银行扶贫贷款达成330亿元。三是当前世界上各国用于抚恤和社会福利支出占财政总支出的比重,不仅发达国家远高于我国,就是发展中国家也高于我国,但是,我国虽然财政支出用于抚恤和社会福利方面比重很小,但如果将我国企业负担的社会保障资金计算在内,比重就会升到15%左右,以2002年为例:全国离休退休退职4222.8万人费用为3659.4亿元,人均为8666元,由企业管理与支付费用的为3261.4万人费用2826.32亿元,加上政府已支付的抚恤和社会福利费372.97亿元,合计占财政总支出的14.82%。可见我国实际上社会保障支出不低,但有许多是由企业支付的。说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态,有待改革理顺关系。

    四、 向教育事业倾斜

    1、 改革开放后我国教育经费结构变化很大,1978—2001年期间教育经费从731.5亿元增加为4637.66亿元约6.3倍,而国家财政性教育经费占教育总经费的比重由84.46%下降为66%,社会和个人等办学经费比重由15.54%上升为34%,而预算内教育经费占财政性教育经费的比重由62.84%上升为84.5%;2、从我国财政用于教育的支出占GDP比重分析:1952年为11.03亿元,占当年GDP的1.62%,1960年比重最高为3.18%,2002年达到2644.98亿元而比重下降为2.52%,其他各年均在2%左右浮动,与国家有关法律要求用于教育的财政支出占GDP4%的水平线还有一定距离;3、从用于教育支出占财政总支出的比重分析:我国1952年为6.41%,最高年份1995年达到15.54%,2002年下降为11.99%,与国际上发展中国家比较是属于较低水平,如韩国(1997年)为20.5%,泰国(2000年)为22.44%,墨西哥(1999年)为25.54%。教育事业是我国人才战略的基础,今后要以人为本,促进人的全面发展,统筹社会与经济的发展,我国财政支出必须再进一步向教育事业倾斜。

    五、 向科学技术事业倾斜

    一是我国历史上科技投入占GDP的比重最高是1960年为2.32%,以后逐年下降,到1998年为0.69%,2000年为1.07%,到2002年恢复性增长也只有1.23%,与我国有关法律规定研究与开发科技经费(R&D)占GDP的1.5%的要求还有一定差距;二是2002年科技经费筹集额为2938亿元,比1996年的1289.8亿元增长1.3倍,占当年财政支出的比重由16.24%下降为13.32%,从结构上分析,政府资金只占一小部分为26.4%,企业资金占大部分为57.1%,金融机构贷款占6.87%,其他占9.63%;三是科技经费占GDP的比重,我国高于发展中国家,但是又低于发达国家,如:日本(1993年)为3.12%,美国(2000年)为2.68%,德国(1998年)为2.46%,法国(1997年)为2.14%,英国(1999年)为1.85%。我国科技投入不足是影响经济社会发展的根源所在,国家财政支出必须向科技发展倾斜,才能实现科学发展观。

    六、 向公共卫生事业倾斜

    2003年“非典”疫情促使我国建立和加强公共卫生事业,我国各级财政变被动为主动出击建立了136亿元的防治基金,内有中央财政28亿元。关于公共卫生总费用从1996年2857.2亿元到2001年为5150.3亿元增长了80%,其中:政府预算支出为800.6亿元占总费用的15.55%,(内含公共卫生服务经费占70.3%,公费医疗经费占29.7%),社会卫生支出为1236.4亿元占总费用的24%比1996年增长46%,居民个人卫生支出为3113.3亿元,占总费用的60.45%比1996年增长1倍以上。我国公共卫生总费用占财政总支出的比重1996年为5.89%,2001年为4.23%,比发展中国家高出一节,如印度(2000年)为1.61%,印度尼西亚(1999年)为2.32%,埃及(1997年)为3.31%,墨西哥(1999年)为4.22%;但是,比发达国家普遍低很多,如:美国(2000年)为20.5%,德国(1998年)为18.89%,英国(1999年)为15.41%,法国(1997年)为21.71%。我国处于全面建设小康社会的新时期,公共卫生事业建设是必须加强的事业,其发展方向是逐渐向中等发达国家水平看齐,所以公共卫生支出比重要有所提高。

    七、 向环保事业倾斜

    我国县及县以上工业企业“三废”排放及治理情况表明,污染治理项目本年完成投资额,1995年为98.73亿元,占当年财政总支出的1.44%占当年GDP的0.17%,2000年总投资额为239.44亿元,占财政总支出的1.51%占当年GDP的0.27%。与各国比较,我国财政用于治理“三废”的投资处于低水平阶段。目前全世界各国用于环保经费占GNP的比重为0.5%—2%左右,其中:发达国家为1%—2%之间 ,发展中国家为0.5%—1%之间,一般来说,使环境得到保护的最低投资底线要占GNP的1.5%左右,理想投入水平为GNP的2%左右。可见我国财政用于环保的支出与实际需要相差很大,有待再进一步倾斜。

    八、 向扩大对外开放倾斜

    一是我国出口退税机制始发于1984年10月,当前税率是17%、13%、11%、8%和5%五个档次。为了支持外贸出口我国财政2003年用于增加出口退税资金达829亿元,2004年中央财政为此安排2108亿元资金用于出口退税,据统计,自2003年10月至2004年5月的8个月时间里,全国税务部门办理出口退税2874.9亿元,将2000年以来累计的出口欠退税清理完成96.7%。二是进口额也逐年增长,1992年只有800多亿美元,2003年达到4000多亿美元,成为世界上第三大进口国,虽然进口额占全球进口额仅为3.4%,但我国进口增量则占世界进口增量的1/3以上,中国在全球经济中具有举足轻重的地位;同时,外商实际直接投资额由100多亿美元扩大到500多亿美元,我国外汇储备由不到200亿美元扩大到4000多亿美元,外债余额虽然达到2000多亿美元但仍在安全系数以内;这种对外开放的扩大趋势还将继续下去,我国财政支出也会坚持积极的倾斜政策。

 
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