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2004审计清单调查:不是风暴是透明

新京报

    2004审计清单调查之审计署21年

    国家审计署成立21年,公开化已成重要发展方向,而社会公众对审计事后问责更寄予厚望

    专题概述

    透明是近年来中国审计的关键词,国家审计署五年规划明确提出:2007年,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告;

    成立21年来,国家审计署随市场经济的发展不断调整工作重点,近年来矛头直指公共财政支出、固定资产投资和国有企业;

    在审计公开化进程的同时,事前介入和事后问责已成为审计部门和社会公众寄予共同期望的发展方向;

    针对一周前审计报告曝光的众多大案,本报记者奔赴湖北、安徽等地展开实地调查。

时隔一年,审计长李金华再度成为公众人物。

    6月23日,全国人大十届常委会第十次会议上,受国务院委托,李金华代表国家审计署作年度审计报告。当晚,新华社刊发通讯,题为“一份触目惊心的审计‘清单’”。

    ———长江堤防隐蔽工程虚报水下抛石量,多结工程款1000多万元;———淮河流域9县套取灾区群众建房补助资金1.36亿元;———国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元兴建职工住宅。

    3000多字的“清单”,曝光8宗工程及征地案件、7宗金融大案,牵涉发改委等十多家中央政府部委局及国家级企业。

    报告既出,舆论震动。

    公众尚没有淡忘一年之前的同样场景,2003年6月25日,审计署首次全文公布审计报告。同样点了四个中央部委的名,同样是曝光一批大案,并且,被媒体称为有史以来措词最为严厉的审计报告。

    纪录在362天后再次被刷新,但李金华有言在先:审计不是风暴,而是透明。

    更大程度的公开

    “很多部门都有公告,但未形成制度。通过稳定的公告制可加强人大和社会舆论对职能部门的监督。”

    6月28日,中国审计学会办公室副主任郭彤也更愿意从公开化的角度来谈论近年来审计工作的力度之变。

    “其实,从1996年起,财政预算报告的审计就开始通过报纸等媒体公开,但没引起大的关注。现在审计的地位在加强,公众开始了解,公开的力度也更大。”郭彤表示,今后,审计公告所涉及的范围还会逐步扩大。

    此前,已有媒体将国家审计署三年来的透明程度进行对比。人们注意到,2002年的审计报告有30页,但点名的案件只有一宗,而2003年的报告只有16页,8000多字,曝光内容却大大增加。

    与去年相比,今年的审计报告省略了惯有的综合统计说明,但报告篇幅长达1.2万字,针对具体案件,数据披露更为详实。

    审计署在五年规划中明确提出:到2007年,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告。

    另一个变化是,从2003年开始,除了向全国人大提交年度审计报告外,审计署还不定期向公众披露专项审计结果。去年下半年,审计署1号公告事关非典专项资金和社会捐赠;今年6月,第2、3号公告则分别将公众视线引向50县基础教育经费和财政支农资金调查。

    中国审计21年

    可以追溯的历史显示,中华人民共和国审计署成立至今,仅21年。

    1982年12月4日修改颁布的《宪法》明确规定了我国实行审计监督制度。次年9月,国家审计署挂牌。

    1985年,李金华出任副审计长,13年后升任审计长。

    今年,是他在审计署工作的第19个年头。

    中国审计学会郭彤介绍,作为国务院的组成部门,国家审计署下辖15个职能司、6个直属事业单位、25个派出审计局和18个审计特派员办事处。其核心职能是监督政府部门和国有企业财政资金的使用。

    “根本上,政府审计是经济发展和民主政治的产物。”

    郭彤如此解释审计署成立的背景:在计划经济体制下,财力有限、违法乱纪现象较少,财务状况不是突出问题;在向市场经济转变过程中,企业自主权限不断扩大,财务上开始有操作的空间;国家财政的逐年丰厚也使得各相关单位有利用空间。于是,对财务等状况进行专门检查显得重要起来。

    在郭彤看来,上世纪90年代末期,中办、国办“两个暂行规定”开启了审计工作的新阶段。

    上述规定明确了审计署新增的经济责任审计任务———对党政领导干部和国有企业领导人进行任期经济责任审计。

    郭彤说:“实行经济责任审计,是约束领导干部权力的重要监督手段,也是近年来审计任务拓展的一个大变化。事实上,审计的项目量也是不断加大的。”

    公开数据表明,审计署审计的单位从1983年的1200多个上升到2001年的14万多个;审计署成立20年来,通过审计追还被挤占挪用的资金逾1300亿元。

    6月28日,南京审计学院审计学系副主任时现归纳了近年来审计工作重点倾斜的三个领域。

    其一是公共财政支出审计,时现说,审计署现在不仅重视审计财政的执行情况,还重视财政预算的编制,从初期介入,达到预算控制。

    其二是固定资产投资审计。由于项目大、技术复杂、关联面广,近年来频频发现巨额违规项目,时现提到两年前的粤海铁路案。

    粤海铁路去年1月开通,年底,主持筹建该条铁路的粤海铁路有限责任公司5名原领导班子成员,即因私分国有资产罪和受贿罪被分别被判处1到9年刑期。

    另外,对国有企业财务收支审计也不断增加。对此,审计署经济责任审计司一位工作人员透露,今年正在修订的审计法,将把经济责任审计明确写入,对国企领导人的审计条款会全面增加。

    被审计者与审计准确率

    据媒体报道,江苏省阜宁县芦蒲镇党委书记戴卫东去年主动邀请审计部门,对该镇党委、政府财政收支等重大决策以及自身廉洁自律情况进行全面审计,并对发现问题制定了整改方案。

    郭彤说,这些年来,总体来看,群众和有关部门对审计的支持情况越来越好。因为审计不单只是查处问题,更是对各个单位工作成绩的认定。由“第三方”做检测和评价,有利各机关工作的提高。

    但他同时指出,审计部门和其他有关部门也还存在沟通困难,一些被审计单位并不愿意把所有的信息都提供给审计部门,甚至认为没有必要这样做。

    今年审计报告公布后,有中央级被审计单位对报告中的部分内容提出了异议,认为审计署公布的情况在字眼和部分数据的核实上,有些欠妥,他们正准备申请行政复议,以挽回名誉上的损失。

    中国审计学会另一位不愿透露姓名的工作人员说,从去年首次公布的结果看,审计报告准确率是可以保证的,因为数字在公布前经过了反复论证。

    据介绍,审计署下设审计复核处、质检处等负责对数据的反复核查。

    审计署法制司审计复核处一位官员披露,审计数据一般要经过三级复核审定,即审计组一边审计一边对底稿进行复核;审计组所在的专业司室同时对数据进行审计;之后复核处进行复核。重要的审计数据还要经办公厅、署长审批。

    上述官员介绍,审计的每一张重要底稿都有被审计单位的签名。每个审计项目组在出具具体报告前,会口头征求被审计单位意见;在报告出来后,再出具书面意见,“单位如果觉得有异议,很早就可以提出”。

    “不能绝对说审计报告100%准确,但至今基本没有构成诉讼的案例,复议也非常少。”这位官员说。

    期待问责

    事实上,对于李金华的审计报告,公众的反应并不仅是高度关注,呼吁问责的声音已通过各种渠道表现出来。

    “我们实在不敢想象,明年的这个时候,李金华向全国人大拿出的又将是一份什么样的清单。”一篇传播甚广的网络评论如此表示。

    论者认为,当前最紧要的,是严格实行国资的拨付、使用连锁追究制,每个环节责任到人;是严格实行国资使用效果问责制,而且就应从本次李金华开列的“清单”所涉之人开始。

    有证据显示,审计署本身并非没有意识到这个问题。去年的审计报告曾明确指出,有的部门边纠边犯。

    1999年,交通部违规借给山东某公司3000万元资金的问题被查出后,2000年该部将资金收回,但2002年又以同样方式再次借出资金。

    时现说,出现这些问题,一方面是监督盲区的存在,另一方面是监督部门间任务分配不清,造成重复、无效监督;其次,还需加强被审计部门的内部控制机制,明确责任,形成一把手负责制,对问题早发现、早预防。

    时现认为,审计部门、纪检监察机构、国企内部监督、公司的监理部门有望实现一体化监督,提早协调步伐,及时交接手续,以实现监督效益的最大化。

    郭彤则指出,从国外的审计历史看,审计开始的初期,审计数量多、发现问题多,是正常的。这其中既有被审计单位的问题,又包含整个社会体制待完善的问题。

    时现说,从审计发现的问题反思,我们一些宏观调控政策的系统性和连续性也是有待加强的,前年审计署曾进行过机场项目效益的调查,但调查摆出的问题依然得不到解决,因为主要这主要是事前决策的失误,事情已然成定局。

    去年7月1日,审计署提出的五年工作规划强调,要关口前移,以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点。

    因此,对于审计事前介入的问题,时现认为“暂时不可能都做到,但部分做到应该是没问题的”。她透露,如今后的经济责任审计有可能从简单的事后查变为随时,以加强监控和预防力度。

    “老百姓也用不着过于担心和失望。”

    作为审计专家,时现认为,近年来审计部门作用的加强是显而易见的,“审计的最高境界是提高相关部门的执政能力”。

    国家审计署重要职责

    拟定审计方针政策,参与制定审计、财经方面的法律、法规;制定审计规章制度并监督执行;办理地方性审计法规和规章的备案审查等。

    向国务院报告和向国务院有关部门通报审计情况,提出制定和完善有关政策法规的建议等。

    直接审计:中央财政预算执行情况和其他财政收支。

    中央各部门、事业单位及下属单位的财务收支。

    省级人民政府预算的执行情况和决算。

    央行财务收支和中央金融机构的资产、负债和损益状况。

    国务院各部门管理的和受国务院委托由社会团体管理的社保基金、环保资金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支。

    国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支。

    其他审计。

    向总理提交中央预算执行情况的审计结果报告;受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行情况和其他财政财务收支审计工作报告。

    组织实施对贯彻执行国家财经方针政策和宏观调控措施情况的行业审计、专项审计和审计调查;组织地方审计机关对党政领导干部进行任期经济责任审计;依法受理被审计单位的复议申请。

    与省级人民政府共同领导省级审计机关,协同办理省级审计机关负责人的任免事项;管理派驻地方的审计特派员办事处。

    配合稽察特派员对国有重点大型企业和国家重点建设项目进行审计监督;组织对其他国企和国家建设项目的审计监督。

 
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