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十年论争 国情留住政策性破产

中国青年报

    6月23日上午,十届全国人大常委会第十次会议分组审议《企业破产法(草案)》。各界的目光都聚焦于政策性破产的弃存。

    1994年开始实施的政策性破产,是指国有企业破产时,将全部资产首先用于安置破产企业的失业和下岗职工,而不是用来偿还企业所欠债务。

    目前,还有2000家国企等待实施政策性破产,它们大多是地处偏远地区的军工企业和资源枯竭的矿山,生产难以为继,职工生活困难。为了它们,新破产法草案给政策性破产留下了余地。

    2000,对比中国目前10余万的国有企业总数,是个很小的数字。

    这些企业完成政策性破产意味着国企经过最后的阵痛,将彻底走向市场,真正成为竞争主体。800余万包括国有企业在内的各类企业将统一适用新的破产法。

    今天,十届全国人大常委会第十次会议首次审议备受关注的新破产法草案。与外界普遍猜测的不同,常委们对国企政策性破产是否保留这一重要问题并未出现激烈的争议。相反,常委们很少言及这一具体问题,谈得更多的是破产企业职工的权益保护等。

    审议一结束,记者追上曾担任中国人民银行副行长的周正庆委员,问:“国企政策性破产强调优先安置职工,而企业又欠银行的贷款,如何平衡两者利益?”周委员只回答了一句:“按国务院有关规定办。”

    出台有缘由 操作变了形

    常委们对国企政策性破产问题平静反应的背后,是10年来有关利益各方在不同场合的激烈争论。中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授指出:“十年来围绕政策性破产的争论,说到底就是债权人和债务人之争,争论的重点之一是国企政策性破产要不要废止和什么时候废止。”

    赞成国企政策性破产的一方是代表国家的国有资产管理部门、工会系统和劳动人事部门,反对方是以四大国有商业银行为代表的国有银行和以资产管理公司为代表的国有企业主要“债权人”。

    李曙光是1994年国务院关于国有企业实行政策性破产这一政策的“始作俑者”之一。

    他回忆,1993年,时任国务院副总理的朱镕基要求原国家经贸委等单位牵头,调研并提方案解决濒临破产境地的国有企业的破产问题。李曙光是当时的参与人之一。调研后,他们提交了一份报告,核心内容有两点:一是采取措施把国有企业破产操作起来;二是修改现行的《企业破产法(试行)》或制定新的破产法。

    在提交的报告中,原方案是由财政拿钱解决破产企业职工安置问题,但是后来批的是由债权人出钱,因为大多数和主要债权人是国有银行,所以报告起草组又建议为国有商业银行提供核准核销的呆坏账准备金。

    但是在后来的操作中,却出现了银行呆坏账浮出水面的问题,也就是基层债权银行原来挂账的债务因为企业破产开始显性化的问题;再有,当时李曙光等人设计有破产企业以无偿取得的划拨土地出让收入解决职工安置的方案,但在操作中,却变成了破产企业纷纷将手中的土地使用权作抵押。结果是,原本权属职工的国有土地使用权也变成了银行债务,以致银行在操作中债权得不到保证。

    弊端渐显露 争议声渐起

    李曙光介绍,这一问题最早暴露和公开化是在1995年亚洲开发银行召开的一个关于中国国有企业破产和重组的研讨会上。

    李曙光说,和支持这一政策的政府相比,博弈的另一方力量太弱小了,原因是政府首先想到的是社会稳定,所倚重的方式就是妥善安置破产国企的职工。而国家不想出这部分费用,解决的办法就是破产国企的债权人“埋单”。只有在破产国企清算结束后,剩余资产不足以安置职工时,才由政府“埋单”。随着国有商业银行股份制的推进和“破产国企债务”的显性化,他们自然希望这一政策能尽快退出经济生活。代表国家和政府利益的国有资产管理部门则当仁不让地担当起这一政策的“守护人”。

    但既然破产法草案是一部完全市场意义上的法律,政策性破产的特殊规定,与我们强调的完全市场意义的破产法是否相悖?随着市场化程度提高,特别是四大国有商业银行市场化运作提速、强调银行债权保护,对国企政策性破产的质疑声渐强。

    李曙光认为:“国家允许核销国有银行呆账和金融资产管理公司债权损失,往往导致国家财政为国有企业破产‘埋单’,行政干预色彩很浓。”

    王欣新是新破产法起草组成员,他说:“这一政策从实施之日起,就一直处在争议之中。”争议的焦点就是,这一政策的实施与《担保法》、《破产法》的规定相违背,损害债权人的利益,很可能导致国有破产企业债权人分文不得,血本无归。

    王欣新介绍,有些破产欺诈的手段越来越隐蔽。一些企业通过表面上看似合法的重组、分立或股权变更、合同转让等手段抽逃资产后申请破产。一些企业长期策划、恶意负债、串通担保、隐藏资产,让企业变成空壳,然后申请破产逃债。有的企业则通过虚增债务、虚构担保、低价处分财产等方式,对本地或个别债权人优惠清偿,欺诈其他债权人。

    有的地方政府把破产作为解决国有企业和集体企业历史遗留问题和难点问题的一条主要出路。在企业转制中,考虑更多的是如何减轻企业负担,甩掉背上的沉重包袱,而对保全银行资产基本上不予过问,甚至鼓励、纵容企业实施“假破产,真逃债”。

    王欣新指出,国有企业政策性破产制度存在的违反法律、损害债权人利益等问题是客观存在的,即使是主张保留政策性破产制度的人对此也无法否认。他表示,破产法的立法目的是保护债权人与债务人的合法权益,维护社会主义市场经济秩序,而不是为了优化国有经济的结构,为国企解困,为政府分担职工安置费用。不管新破产法对此问题将如何规定,随着国家法制的健全,市场经济体制的完善,政策性破产退出历史舞台,只怕是“无可奈何花落去”。

    观点可论争,国情难超越

    虽然论争双方各执一词,但面对国情,反对国企政策性破产的一方不得不妥协。

    今年5月15日,全国人大财经委在湖南长沙召开了新破产法草案提交全国人大常委会审议前最后一次、也可以说是最重要的一次研讨会。

    来自国有资产监督管理委员会的一位负责人发言指出,实施国企政策性破产,促进了国有经济结构调整和国有企业扭亏脱困,对国有经济整体素质和经济效益的提高发挥了重要作用,解决了一些国有企业长期积累的矛盾,取得了明显的成效。

    据国有资产监督管理委员会的统计,1997年全国国有及国有控股的大中型工业企业亏损额达666亿元。2000年以后,国有和国有控股工业企业,每年实现利润都在2300亿元以上,其中2003年规模以上国有及国有控股工业企业实现利润达3784亿元。

    国资委的这位负责人介绍了国企政策性破产实施10年来取得的三大成就。一是优化了国有经济的结构,提高了国有企业的经济效益。二是安置了破产企业的职工,维护了社会稳定。三是保护了债权人的利益。实施国有企业政策性破产,是在适当保障债权人利益的前提下开展的工作。通过政策性破产解决部分困难企业退出市场的问题,是一个不可跨越的过渡阶段,这一观点仍然是许多专家委员的共识。

    一位参与新破产法草案起草的人士说,目前需要实行政策性破产的国有企业大多是地处偏远地区的军工企业和资源枯竭的矿山。“企业办不下去了,要破产,但企业没钱,现有的厂房、设备也不值钱,职工生活非常困难。土地是国家无偿划拨的,所以通过拍卖、招标等方式,把土地卖了,用来优先安置职工,确保职工生活有保障。”

    “这些企业、职工过去为国家作出过贡献,在市场经济的发展过程中,他们承担了改革成本。”这位人士说:“这是国家在背债,也是我们走向市场经济所必须承受的阵痛”。

    因此,新破产法草案明确规定:“在国务院规定的期限和范围内,国有企业实施破产的,按照国务院有关规定办理。”十年论争,国情留住政策性破产。 (记者 万兴亚 崔丽)

    有关政策性破产的几个关键性文件

    1994年10月,《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》

    1997年3月,《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》

    2000年,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》

    2002年,《国务院关于印发军工企业改革脱困方案的通知》

    2002年9月1日,最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》

 
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