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中国将从“积极”财政政策转向“中性”政策?

中证网

    去年以来,关于“积极财政政策淡出”的话题一直为业界所瞩目。那么,财政政策为什么要从“积极”转向“中性”?如何从“积极”转向“中性”呢?

    5月27日,上海,财政部部长金人庆在全球扶贫大会闭幕式的记者招待会上语出惊人:“今后,中国将采取中性的财政政策,确保中国经济持续稳步健康发展。”

    这是自1998年以来,宏观调控部门的高层领导首次改变“积极财政政策”的提法。它是否意味着实施7年之久的积极财政政策即将谢幕?

    积极财政有名无实?

    随着一系列宏观紧缩措施的出台,去年开始、并在今年一季度达到顶峰的固定资产投资过快增长,正在被逐渐有效地控制。然而,就在经济界人士越来越关注CPI的走势和央行是否加息等问题的同时,也提出了疑问:在本轮治理投资过热的过程中,货币政策和财政政策作为宏观调控的“左右手”,为什么只用货币政策这一只?在“实施稳健的货币政策要采取适度从紧的取向”时,为什么财政政策还要保持积极?这岂不是“左手打右手”?要知道,宏观调控的“双手互搏”将使效果大打折扣。

    财政部部长金人庆的讲话,可以看作是对上述疑问的一个明确回应。其实,虽然财政政策仍名曰“积极”,但今年的扩张力度较过去几年已然大减。财政部副部长楼继伟日前透露的财政收支数据显示:今年前4个月,全国财政收入增收2500亿元,远远超出全年1879亿元的增收目标;同时,财政支出已把预算中相当一部分建设性支出向后推延,导致1至4月全国基本建设支出同比减少了11%。

    对于我国积极财政政策的标志,目前权威观点仍是“是否继续增发建设性国债”。然而,一些专家已对此提出不同观点。亚行高级经济学家彭龙运认为,改变财政状况的途径主要有两个:一是财政自动稳定器功能,即在经济萧条时,采用累进制的税收会相应减少,失业津贴类支出会自动增加,从而扩大财政赤字,自动扩张;在经济复苏过程中,所得税会自动增加,失业类津贴会自动减少,从而减少财政赤字,自动紧缩。

    二是相机抉择财政政策,即政府基于对经济形势的总体判断,改变收入或支出政策,从而形成扩张或紧缩。

    因此,彭龙运指出,判断财政政策是否扩张的标准,不是实际存在的赤字,而是扣除自动稳定功能影响之后的财政赤字。但由于中国以流转税为主体的税收结构,决定了财政自动稳定功能相当微弱,因此,基本可以用实际赤字作为判断依据。

    按照此说可以发现,自实施积极的财政政策以来,我国预算赤字一直处于上升状态。从1997年底的1131亿元增至2003年的3198亿元,增长近2倍。然而,今年预算赤字不再增长,而是与去年持平。但按财政目前运行的情况看,今年赤字的绝对数额将很可能有所下降。而赤字率(赤字占GDP的比率)也将由去年的2.9%降至2.5%以下,从而远离3%的国际警戒线。

    由此看来,我们宏观调控的左右手并非互搏,打的仍是一套拳。就在货币政策适度从紧的同时,财政政策也已淡出“积极”,趋于“中性”。

    调整预算加速淡出?

    积极财政政策的淡出,实际上是从去年初开始的,当年建设国债增发额由2002年的1500亿元降至1400亿元。虽年中经历“非典”,财政政策作出了“减税增支”的临时调整,年底还是完成了预算。在经济形势进一步明朗的形势下,今年政府再次调减建设性国债的增发额至1100亿元。然而,固定资产投资的火热超出了管理层的预料,财政部不得不再次攥紧“钱袋子”,控制国债投资项目的进度。

    面对宏观经济和财政运行与年初设想均出现的较大变化,政府提出了将实施中性的财政政策。那么,这是否意味着年中可能对财政预算进行及时调整,并进一步减少建设国债的增发数额和赤字?

    记者采访的几位财税专家均表示,完全存在这种可能,而且可能性正越来越大。

    税收专家杨之刚说,今年安排增发国债已比去年减少300亿元,如果年中调整预算,再减少200-300亿元,全年共减少500-600亿元,这样的紧缩力度就比较大了。

    财政专家、社科院财贸所副所长高培勇则认为,能在保证经济平稳运行的状况下,减少财政赤字,是求之不得的好事。但是否调预算,还要看下一阶段财政运行情况。今年财政收入的超常增长与原材料价格上涨有密切关系,目前钢铁等主要原材料价格已开始下跌,将逐渐影响税收。另外,财政支出能否真正严格地控制好也存在一定变数。如果收支两方面都能保持目前的势头,预算调整是大势所趋。

    明年上演完美谢幕?

    消息灵通人士向记者透露,中央政策研究室目前正与一些研究机构进行积极财政政策淡出方案的设计。方案完成后,将从中选优报给中央,供决策之用。目前,已有方案提出,积极财政政策应在明年全部退出。

    对此,高培勇认为,该方案实施起来有一定难度。首先仍有较大规模的国债建设项目未完工,完成这些在建工程所需的后续资金要5000亿-6000亿元之多。其次,如果过去几年积极财政政策拉动GDP的效果是真实的,那么该政策的退出将使GDP增幅下调1.5个百分点左右。在当前宏观调控措施已经比较到位的情况下,GDP增速的下滑能否承受需要细化研究。另外,过去几年中,已经形成了一批与积极财政政策命运牢牢拴在一起的部门、地区、行业和人群,要打破既得利益格局,可能会为社会带来一些不稳定因素。

    但也有专家认为该方案基本可行:如果今年年中真的调整预算,建设国债发行额将下降至800亿-900亿元,若明年再进一步减少300亿元或更多,剩下的就只有不到600亿元,可以一次性并入经常性预算。这样,经常性预算中的基本建设支出将由今年的354亿元增至近1000亿元,而经常性预算之外的长期建设国债则不必再发,积极的财政政策也名副其实地走完淡出之路。

    积极的财政政策至今已实施7年,预计发行建设国债总计9100亿元,直接带动全社会固定资产投资超过4万亿元,在启动经济进入新一轮增长周期中的作用显著。但它能否真正在明年从容谢幕?似仍需拭目以待。

 
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