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中国耕地靠什么保护? 现行征地制度亟需改进

中华工商时报

    今年2月份,记者在江苏一带采访时,一位年过七旬的老奶奶告诉记者,在一年里,因为宅基地被开发商看上,她共搬了三次家。另外,在他们村里已经没有耕地了,给农民的补偿也少得可怜。

    据了解,2003年国土资源部共接到群众信访3394件,接待群众来京上访1015批,共3681人次,来京上访中集体上访147批,共1863人次。其中,涉及征地补偿安置有关问题的占来信访的12.2%,占来京上访批数和人数的29.9%和36.6%;涉及非法占地有关问题的占来信上访的51.7%,占来京上诉批数和人数的32.2%和31.1%。 

    征占土地存在的问题

    民进中央经过大量的社会调查认为,造成上访的原因,多数都是因为地方政府截留、挪用、拖欠征地费,侵占农民的利益而造成。比如,法律规定的征地补偿标准本来就偏低的,但即使这样低的补偿费也不能完全送到农民手中。有事实证明,修建某高速公路时,建设指挥部扣了农民土地补偿费837万元,某市指挥部扣了1502万元,某市某区扣了190.3万元,有关乡镇拨付给村里时又扣了1192万元,四级共剥夺补偿费用的45%。真是层层剥皮,层层抽油。 

    一些地方政府管理土地、保护耕地也严重失职,乱设开发区,违规违法圈占耕地,城市发展缺少科学规划,盲目扩大城市面积,占用大片良田;在执行占用耕地补偿政策时,克扣、拖欠、截留、挪用失地农民的征地补偿费,占用良田,削弱粮食生产能力,并导致无地、无业、无生活保障的农民增多,严重破坏了国家可持续发展的最稀缺的资源,破坏了社会的稳定性,制造了新的社会矛盾,为社会的发展埋下了隐患。 

    首先,各类开发区、园区过多过滥,城市规模盲目扩大。

    据统计,到2003年12月底,全国共有各级各类开发区6015个(其中国务院及有关部门批准259个,省级政府及有关部门批准1559个,4197个为省级以下开发区),规划用地总面积为3.51万平方公里,超过了现有全国城镇建设用地总量。城市规模盲目扩大,80%以上占用农民集体土地。盲目建设开发区和扩大城市面积有不可遏制之势。 

    其次,低价征用土地,群众反映强烈。

    现行法律规定的征地补偿费标准是按产值倍数的方法计算。法律规定高限产值的为16倍,最高不超过30倍,按亩产值1000元测算,补助费最高为3万元/亩。即使采用最高补偿,也不足以完全补偿农民失地后创业、安置工作的费用。而即使是最低的补偿,也常常不能全额发到农民手中。政府征地后出让土地使用权,每亩可以得到十几万甚至几十万、上百万元利润。一些地方把土地当成政府第二财政,实际拿农民的命根子去支持政府的开支。 

    第三,安置不落实,被征地农民长远生计没有保障。

    在计划经济时期,国家征地后给予农民适当补偿,并安排被征地农民农转非,招工,享受国家负担的市民、工人的福利待遇,征地后的长远生计是可以保证的。但在市场经济条件下,就业靠市场,传统的安置办法已不行,地方政府的安置多数是一次性发放安置补助费,被征地农民自谋职业。由于农民自身条件有限,缺乏在市场上的竞争能力,失去土地后,很容易陷入失地又失业的困境,造成生活无出路。在这种情况下,失地农民就成了“种田无地,上班无岗,低保无分”的三无游民。事实说明,针对多数农民而言,货币安置等于没有安置。 

    最后,不听群众的意见,不尊重农民的合法权益。

    根据有关法律规定,在征地方案批准后要公告于众,在补偿安置方面听取群众的意见,给予农民以知情权和参与权。但事实回答了这个问题,多数地区公告流于形式,有的甚至不公告,XX市征用土地根本不实行公告。对不符合程序的征地一旦遭到阻拦,一些地方政府领导不做深入细致的工作,只强调征地具有强制性,简单处理,粗暴对待,甚至动用警力,在社会上造成极坏影响,降低政府威信,加剧群众的对立情绪。

问题的由来

    民进中央认为问题的由来,首先是对干部考核的指标不够科学。任何一个评价指标,除了具有评价的作用以外,还有极强的“指挥棒”的作用。目前,对党政领导干部的政绩考核,主要看当地财政增长速度、市貌、县貌发展变化状况,招商引资成果,财政收入等。而在社会协调发展,社会财产增加情况,保护耕地,保护农民的权益,维护社会的稳定等方面,缺乏可行的考核内容和指标,在这一考核体系的影响下,助长了一些党政干部只顾眼前的利益而不顾经济社会发展的长远利益;只顾局部利益,而不顾国家全局利益;只顾建造个人所谓政绩而不顾群众的切身利益,急功近利,急于求成,损公肥私,损民利己,以发展为名,随意调整规划,随意强征强占农民的土地,搞“形象工程”、“政绩工程”,实为损公利己工程,损害国家和群众的利益,骗取升迁和荣誉。

    一些领导干部为了搞自己的升迁工程,突出政绩,热衷于盲目设立各种开发区、园区,没钱投资,就想方设法压低征地补偿费,对被征地农民的安置,仅仅停留在口头上、会议上,只说不干。用农民的保命钱建起了升迁的阶梯。 

    其次,国土资源部门执法难,不敢严管。

    按现行土地管理体制,地方国土资源部门隶属于地方各级政府。地方政府是土地的管理者,一定情况下又是用地者。在多数情况下,政府定项目,政府征地,政府定补偿安置费标准。地方国土资源部门干部的任用由地方管理,因此造成地方国土资源部门只对本级政府负责,也不敢不对本级政府负责,国土资源部门对同级政府的征地、用地难以严管、监督,也就可想而知。 

    第三,现行征地制度已不适用经济社会发展的要求。

    现行征地制度形成于计划经济时期,已不适应于社会主义市场经济,征地范围过宽,不论项目性质、投资主体都通过征用土地的办法取得土地,没有体现法律规定“为公共利益需要才能征地的目的性。征地补偿标准过低,仍然按照被征用耕地年产值倍数的方法补偿征地费,没有体现市场经济规律。安置责任不落实,没有稳定有效的安置途径,农民失去土地,也就失去了基本生活保障。 

    鉴于此,民进中央建议:

    第一,制定考核领导干部的指标必须科学、全面。社会统筹协调发展,考核干部的指标体系必须与之相适应。不同地区、不同岗位,负有不同职责的领导干部应有不同的考核体系。考核干部的指标体系应当针对性强、实用性强、科学性强,确实能激励干部务实工作。应当把“在发展经济的同时是否维护农民权益,合理利用土地,保护耕地”作为考核领导干部工作的重要内容。

    第二,在理论上和操作上,农民集体土地产权制度存在非常关键的问题,若不解决,不足以从根本上解决问题。一是集体土地所有者代表不明确;二是集体土地产权主体的权能不明确;三是土地权益分配不明确。由于集体土地所有者代表不明确,权能不明确,这就造成征地补偿的内容、对象,以及征地补偿费用分配等都存在大量问题。国家应当加快农村集体土地产权制度建设,以法律的形式明确农民集体土地产权主体及各项权能,加快农民集体土地所有权登记发证工作。

    第三,我国实施最严格的耕地保护制度,必须要有最严厉的办法来保护,否则只是说说而已。最严厉的办法至少应当包括最严厉的法律、最严厉的管理、最严厉的处罚。国家在管理土地上应当实行一票否决制。凡违规用地的一律清出领导岗位。

 
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