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煤气水价:新一轮改革是不是新一轮涨价潮?

市场报

    有人称,2003年是我国“城市公用行业改革元年”。随着这一改革进程的加快,一段时间以来,各大城市公用行业出现新一轮涨价势头:管道煤气、天然气、工业以及居民用水价格,全国范围内开始大规模调整。

    在管道煤气和天然气方面,济南、北京、上海、成都、太原2003年作出价格上调,其他不少城市也已决定涨价。敏感的水价调整更有全面性,所有城市开征污水处理费,4大直辖市以及约26个省区部分城市调整了工业以及居民用水价格。

    让消费者心里打鼓的是:新一轮改革是不是新一轮涨价潮?

    “气老虎”“水大爷”向何处去

    建设部部长汪光焘在去年全国建设工作会议上表态:2003年全面开放市政公用市场,允许国内外各种资本参与,各地企业可以跨地区、跨行业参与城市公用企业经营。 

    城市公用行业作为“垄断的最后堡垒”面临着前所未有的压力。

    自来水、燃气、治污、公交等城市公用行业一直作为自然垄断性行业由国有企业独家经营,并享受财政补贴,由于效率低下、亏损严重、服务质量差等问题,被百姓斥之为“气老虎”、“水大爷”。

    经过几十年发展,我国城市公用行业存量规模庞大,每年还有数千亿元的投入,收入应该说是十分可观的,但市政公用设施建设历史欠账巨大。绝大多数省份基础设施投资只占GDP的1%,明显低于联合国提出的发展中国家城市化进程中基础设施投入一般不低于GDP3%-5%的比例。

    按照目前城市化速度,我国每年有1500万-2000万农民转移到城市,每年需要建设200亿平方米住宅及电、水、气以及污水处理设施,这个过程要持续20年-30年。国家投资和财政补贴、政府垄断管理营运,这条道路已经难以为继。    

    只有在城市公用行业引入竞争,才能使经营者面临优胜劣汰压力,从而不断提高效率,使消费者拥有更多选择机会。将公用行业所有权或经营权转移到民间,将大大提高公用行业运营效率和规模,缓解政府财政压力,减轻地方政府负担,并为民间企业拓宽发展空间。这已经是大势所趋。

    比提价更迫切的问题:“一条龙”被切几段

    “水是一个生态系统,作为全球最大的水务企业,我们的优势在整个水务系统管理,而不是把水切成一段一段的。”法国通用水务总裁安东尼·弗莱罗2003年12月22日对记者说。 

    这一天,深圳市水务国际招标揭晓。通用水务和首创集团联手夺标。这是通用水务继上海浦东项目之后,在中国市场又一成就。

    不知人们是否注意到,浦东和深圳是中国率先实现城市供水、污水处理管理一体化的地区。而在其他地区,水务管理分割体制仍然是市场化改革的最大障碍。不久前生效的《水法》确认了“一龙治水”思路。但绝大多数地区仍然是“九龙治水”。

    说得准确些是“把一条龙切九段”。江河湖库水源地属于水利部门,水流进城市规划区就变成建设部门的“领水”。日常排出的污水,又成环保部门的“产业”。处理后的污水谁来用又另当别论。如涉及地下水、矿泉水或温泉水以及海水淡化,那是国土资源部门的专业领域。敏感而重要的水价问题,则是发展改革部门的权限。 

    近年来,全国都在建污水处理厂,运行不运行就是另外一回事。调出资料看全国的污水处理厂,哪个厂一年365天都在正常运转?没有!

    目前我国2/3以上城市严重缺水,水务市场化改革刻不容缓。但比提价更迫切的是,解决水务管理“大卸八块”问题。

    一个燃气项目,要喝多少白酒

    目前,天然气在我国一次能源结构中占不到3%,世界平均水平是23%。我国政府计划到2010年把天然气利用比重提高到9%-10%。“这6-7个百分点是一个非常巨大的市场空间。目前在我国城市人口用上天然气的只有3000万,不到10%。全国663个城市中只有100个城市左右用上天然气。”总部在廊坊的新奥燃气执行董事兼常务副总经理金永生说。

    但城市燃气领域投资巨大。县级市启动起来要4000万元-5000万元,地级以上城市要1亿元以上。中国要达到美国的管网水平需要400亿美元,达到英国的水平要600亿美元。

    “政府没钱怎么办?就要市场化。过去城市燃气政府补钱,现在变成给政府纳税,好处不言而喻。问题在于国际投资不敢进入,因为法律构架不透明。”

    目前,银行贷款占市政公用行业融资的30%-40%,公用行业迫切需要的担保法依然缺位。特许经营是公用事业的关键性制度,《特许经营法》仍在草拟。BOT讨论多年,只搞了一个范本,没有上升到法律。

    作为一家民营企业,新奥燃气已经覆盖内地42个城市1950万人,投资额超过10亿元人民币。金永生说:“我开过一个玩笑,一个城市燃气项目搞下来,要喝掉几十公斤白酒。为什么呢?因为没有可靠的规章,需要靠磨合各种关系。如果有可靠的法律框架,就不用喝那么多白酒了!”

取暖价格中“水分”有多大

    在北方,冬季供暖是一件要紧大事,供暖费是城市里较大的季节性支出。供暖企业则是政府补贴和亏损累累的公用行业大户。

    据建设部副部长仇保兴透露,近几年北方城市集中供热费收缴难度越来越大。2002年,沈阳市累计欠费22亿元、哈尔滨市欠12亿元、齐齐哈尔市欠1.2亿元。

    采暖按建筑面积计费,热费与热量消耗无关,采暖用户哪来节能积极性?温度高了,就大开窗户。人去休假了,房子也是热的。在住房制度改革大潮中,由单位集体缴纳供热费的方式基本未变。这样,我国民用建筑耗能量达到全国商品能源总耗的25%,其中60%为采暖能耗,相当于发达国家同等条件下采暖能耗的3倍,这不仅造成能源的巨大浪费,还加剧了城市大气环境污染。 

    欠费只是问题之一,现行供热体制可以说漏洞百出。

    所有的热电厂都抱怨效益不好,可一旦新社区开工,热电厂总是用尽其所能加以争取。原因很简单,一旦拿到社区供暖权,取暖基金就等于到账了。个人和单位每平方米各缴纳50元,一套100平方米住房,热电厂可得1万元。一个社区建筑面积至少几十万平方米,这可是上千万元资金。 

    一位业内人士说,“城市供暖企业亏损累累,叫苦不迭。但是全世界没见过热电公司修建高尔夫球场,中国却有。热电公司老总们大多乘坐高档豪华轿车,可还是整天喊效益不好。” 

    目前,全国有超过22亿平方米集中采暖面积,最终用户取暖价格中“水分”有多大?天津市暗补变明补,取暖费从每平方米18.5元降至15.4元,并没有出现人们担心的企业不供热情况,相反供热企业还是不遗余力抢新建小区供热权。可见要触到供热企业的“成本底线”有多难。 

    国有企业上有行政垄断保护伞,下与地产商、地方政府、社区结成一个关系网,热能制造和销售政出同门,对此进行改革才是当务之急。

    寻求促进竞争与维护公众利益的平衡点

    伴随公用行业涨价浪潮,最近一个时期物价管理部门和公用行业越来越多地陷入诉讼。

    南京市2003年8月召开的自来水供水价格调整听证会,19名听证代表中15名不同意提价方案。北京市消费者则起诉歌华阳光擅自提高有线电视收费。在民用管道煤气涨价问题上,武汉市民将省市两级物价局告上法庭,理由是“涨价前未召开听证会”。 

    公用行业资金不足,要引入市场机制,吸引非国有资金,就要建立合理的收费制度,使公用服务产品向价值规律靠拢。国务院发展研究中心产业研究部副部长冯飞说,公用行业要走出“投资靠政府、运行靠补贴、亏损靠涨价”怪圈,必须深化改革、提高效率,而不能指望提价扭亏。

    他说,我国的公用行业改革要解决2个问题,第一是公共行业提高运行效率和改善服务质量;第二是解决政府投资不足问题。发展中国家可能优先选择第二个问题。“就我国目前的情况看,在相当程度上过于侧重第二个目标。”用大白话说,就是“先搞到钱再说”。

    “公共领域定价原则是成本加微利。但成本如何界定?现在成本信息完整性由企业掌握,而不由政府掌握,这就有一个天然的信息不对称问题。如何有效把握服务商成本信息完备性,非常关键。”

    在转轨时期,公用行业大量国有企业采取政企合一垄断方式经营,造成许多管理问题。管理缺陷导致成本不合理上涨,这给定价、准确把握公司成本信息带来相当难度。 

    民营企业新奥集团的金永生对不合理涨价表示了担忧,他说:“在市场机制下,公用行业以成本控制降低价格,以增加用户来产生规模效益,这是企业的利润点和生命线。要我们提价无异于让我们割腹充饥。”    看来,通过不合理涨价让市民付“烂账”,不仅不合理,对公用行业的企业也是暗藏杀机。

    “上个世纪80年代,西方发达国家开始城市公用行业改革,当时政府和法院收到的抗议和诉讼状以吨计。城市公用行业市场化是大势所趋,但要让消费者接受任重道远。”德国费特拉能源公司中国代表处主任王兆立说。    

    很显然,公用行业市场化,并不意味着政府可以撒手不管,而是需要政府转变职能,从直接管理转向宏观调控,依法监督,特别是在市场化进程中,要不断寻求促进公用行业竞争和维护公众利益的平衡点。

 
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