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央行有意启动存款保险制 国务院可能很快会批复

北京青年报

  没有存款保险制度,银行业下一步的改革措施将缺乏安全保障

    央行提出设立类似美国联邦存款保险公司的机构 国务院可能很快就会作出批复

    就在上周,中国人民银行金融稳定局局长谢平接受《华尔街日报》采访时说,央行已提出设立类似美国的联邦存款保险公司的机构,国务院可能很快就会作出批复。这一说法昨天在央行货币政策委员会委员李扬那里得到证实。李扬向记者表示,虽然在中国建立存款保险制度尚没有具体的时间表,但在央行内部已研讨过多次,应该是会做的。

    从几年前“海南发展银行”、“广东国际信托”、“中农信”等金融机构的破产,到目前讨论正热烈的四大银行股份制改革,都有专家提出要建立“存款保险制度”,更有专家抛出“不建立存款保险制度,就少谈国有银行上市”的观点。而央行两位权威人士近日透露的信息无疑表明,保护存款人,尤其是中小存款人利益的“存款保险制度”正渐行渐近。

    ■一种为危机银行“买单”的制度

    所谓存款保险制度,是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定,通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。说得简单些,就是由各家存款性金融机构交纳保费,一旦投保机构面临危机或破产,就由这家保险机构为存款人支付一定限度的存款。

    据专家介绍,目前全世界已有67个国家建立了显性存款保险制度,55个国家建立了隐性存款保险制度。以存款保险制度建立最早的美国为例,1933年,美国通过银行法,联邦存款保险公司(FDIC)作为一家对银行存款进行保险的政府机构于1934年开始实行存款保险。在美的所有银行都要参加存款保险,在银行出现破产或危机时,存款之和小于2500美元(1980年最高限度调至10万美元)的存款人都可以得到全额赔付。超过保险最高限度的存款人则得不到赔付,FDIC以此督促大额存款人选择银行时更加慎重,因为美国会对银行进行信用评级。

    我国没有建立存款保险制度,但这并不意味着中国的金融机构不会破产。1998年6月21日,国家关闭海南发展银行,在此之前的公众挤兑已经相当频繁,国家为此曾紧急调拨34亿元人民币抵御风险,后来又由工行托管其全部资产负债,由于公众对工行背后国家信用的信任,危机才没有继续蔓延。即便在去年,浙江迅达城市信用社的董事长林芊挪用、侵占信用社资金6000万元,大量存款人跑到信用社要钱,挤兑行为再次发生,央行立即把其全部准备金注入,政府也从全省调资4500万元注入。最后,虽然多数个人储户本息兑付,但企业客户的钱则要根据清收贷款情况再行定夺。

    ■银行改革“倒逼”存款保险制度提速

虽然以往国内的银行危机都由国家和央行作为强有力的后盾,但是现在的问题显然是随着银行全面改革“风暴”的临近,这种“免费的午餐”到底还能维持多久?

    谢平的观点已经相当明确:“如果银行内部管理机制不发生根本性的转变,其他改革将难以推进和落实。目前,中央政府对所有银行存款提供担保,这助长了各银行不注重贷款风险的作风。”国内存款保险制度的主要倡导者、国务院发展研究中心研究员魏加宁昨天也向记者表示,四大行要进行股份制改造已没有百分之百的信用保障,央行不可能再像以前那样提供无限的再贷款供给。而农信社的改革和民营银行的建立中,存款保险制度的作用也更加突出,如果这些中小银行倒闭破产,谁来为存款人的利益提供保障。一旦陷入困境,央行将独家承担最后贷款人和救援者的责任,这等于把全国的信用风险都压在央行一家身上,一旦发生信用危机,央行其实是无力担此重任的。

    一份由原央行二司“挑头”的存款保险课题组也在去年提交了一份长达近10页的研究报告———“构建中国存款保险体系的若干思考”。这份由央行力荐的研究报告表明,“存款保险制度”的建立对于维护金融体系的稳定具有不可替代的巨大作用。“在经济稳定和银行体系稳定的情况下,一个设计良好的存款保险制度有利于保护中小存款人的利益,提高公众对银行的信心。在处理少数银行的倒闭事件中可以发挥重大作用,安全网的功能可以得到有效发挥。”

    ■设计存款保险制度成为重点

    虽然存款保险制度的建立已势在必行,但关于该制度的具体设计方案无疑还存在种种变数。不管是谢平,还是李扬都没有透露我国建立存款保险制度的具体框架。而魏加宁也向记者表示,存款保险制度可能存在巨大的道德风险,比如说因为有保险的托底,一些中小客户反而不太关心银行的经营风险,还有的银行在危机来临时,可能会铤而走险,抛出大笔资金背水一战。另外,根据其他国家的经验教训,各国的存款保险制度都经过曲折的演变,甚至有国家最终放弃存款保险制度。因此魏加宁强调,存款保险制度的具体设立将成为重中之重,巨大的道德风险有可能依靠一个好的制度创立而尽量避免。

    记者近日拿到了一份对我国建立存款保险制度提出诸多建议的民间研究报告。该报告建议,在保险范围方面,我国应首先以居民的储蓄存款为主,这部分存款占银行全部存款的70%以上,是我国银行的主要负债。其次是企业存款。这两部分存款有了保障,则可减轻银行的压力。在保险金额方面,日本每个存款账户限额为1000万日元,美国在一家银行综合限额为10万美元,我国能否按每个存款人存款额的一定比例给予保障,还有一个绝对数的最高限额,假设说,保障金额是每个存款账户存款额的80%,绝对数最高不能超过10万元。另外,应对不同风险水平的银行实行不同的保险费率等。

    ■存款保险机构、央行和银监会三者缺一不可

    在经济学家魏加宁的眼里,银行业的监管最终是三家的事情———银监会、央行还有现在缺存的存款保险机构。银行监管就是监管理念变化的问题,“当前银监会先是警察后是医生。以后等建立了存款保险制度,央行应负责‘流动性’,银监会负责微观监管,存款保险机构就是‘救火’机构,保证存款人的利益。”魏加宁认为,没有存款保险制度,银行业下一步的改革措施将缺乏安全保障。

    现在还很难断定存款保险机构的未来位置,但是可以肯定存款保险制度、机构的设立与完善并非“一朝一夕”的事情。有金融专家表示,只能先在各商业银行的系统内部实行存款保险,或者按区域建立存款保险基金,然后再向符合国际惯例、全国集中统一的存款保险制度过渡。在过渡期内,如何防范银行金融风险,特别是中小银行的金融风险,必须有一个“缓冲地带”,央行与银监会的合作尤为关键。(记者/王旭)

    ■链接:美国存款保险制度

美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。建立的背景是二十世纪初的经济大萧条,全美先后有9755家银行倒闭,存款人损失约14亿美元,美国金融体系遭受重创。为了应对危机,美国国会采取了一系列行动,包括1933年6月通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》,其中很重要的一条就是成立美国联邦存款保险公司(FDIC)。1933年7月FDIC正式成立。1934年建立联邦储蓄信贷保险公司(FSLIC),负责向储蓄信贷协会(S&Ls)提供存款保险。

    美国的FDIC是一个独立的联邦政府机构,直接向美国国会负责,并接受美国会计总署的审计。FDIC的首要职能是存款保险,它为全美9900多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种存款账户提供限额10万美元的保险,全美约有97%的银行存款人的存款接受FDIC的保险。其次是银行监管职能,直接监管了5616家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构。最后是处置倒闭存款机构的职能。在美国,当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低于2%时,该存款机构的注册管理机关将作出正式关闭决定并通知FDIC。 
 
    值得注意的是,FDIC只对银行存款人提供保险保护,不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益。FDIC只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险,对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。

    1934年保险赔付限额仅限于每位存款人2500美元。随着居民收入水平的提高和通货膨胀的加剧,保险限额不断提高。根据1980年的《放松存款机构管制和货币控制法》,FDIC提高了存款保险限额,对所有种类的存款账户保险限额都提高到10万美元,即在FDIC保险的金融机构,存款人的储蓄、支票以及其他存款账户合并在一起,保险的最高额度达到10万美元。日本存款保险制度

    早在1957年,日本的金融当局就意识到了存款保险对维护金融稳定的作用,向国会提交了《存款保障制度基金法案》;1971年日本国会公布了《存款保险法》,设立日本存款保险公司;自上世纪80年代后期,日本泡沫经济崩溃后,金融机构的经营状况不断恶化,破产案件不断增加,日本政府通过修改《存款保险法》,对日本存款保险制度进行了数次改革,日本存款保险公司不断被赋予新的职能与权力,目前已成为稳定日本金融体系的重要机构之一;1986年,赋予存款保险公司对倒闭机构进行购并的职能,增加赔付额度,提高保险费率,从而充实了保险基金的基础。1996年,颁布了《金融机构重组的特殊程序条例》和《存款保险法案的补充条例》,对存款保险制度进行了一系列的改革,赋予存款保险机构一些新的权力。

    从2002年4月起,对于存款和其他请求取消全面保护,具体包括:1.存款保险范围最高限额是1000万本金加上存款利息,包括定期存款、零存整取储蓄、放款信托和银行债券;2.从2003年4月起,取消对于流动性存款(包括普通储蓄、活期储蓄和特定储蓄)的全面保护。2002年11月,存款保险法再次修订,规定对于流动性存款的全面保护可以延长到2005年3月。

 
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