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实行最严格耕地保护 垂直管理能否管住乱征土地?

中国青年报

  2003年12月27日,国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上透露,中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制,以进一步加强国家对国土资源的宏观调控,实行最严格的耕地保护制度。

    今天(1月6日),西部某省的一位县长在电话里告诉记者,几天前他们收到上面来的明传电报,要求冻结土地管理部门的人财物。“实行最严格的耕地保护制度”确实来势迅猛。

    垂直管理能管住什么

    国土资源部的官员解释说,目前,地方国土资源管理部门官员一般由当地政府管理,实行垂直管理以后,管理模式将改变———从领导干部由地方党委管理为主,改为由上级国土资源管理部门管理为主。

    不过他说,改革的具体内容有待国务院专门发出通知予以明确。这位官员还强调,对这一切变动,国土资源部门只想低调进行。

    看似一次简单的干部管理方式变动,在消息一出,即在地方政府、学者以及市场分析师那里引起了震动。

    让西部这位不愿透露姓名的县长担忧的是:辖区内经济结构比重的排序依次是工业、第三产业、农业。下一步发展的思路是置换出更多的土地为工业服务,土地垂直管理制度必然使地方政府在用地方面不那么方便了。

    这位县长说,1998修订的《土地管理法》最大的特点是征地的审批权上收到省和国家一级,那次变动已经大大削弱了市县政府对土地的掌控能力,而即将全面启动的土地垂直管理体制,会让地方对土地的话语权更少。不过,既然中央政府这么决定,他们只有义无返顾地执行,但新的管理制度对缓解征地过程中出现的问题究竟有多大的效力,却是一个未知数。

    他说,垂直管理显然针对的是近期一些地方在土地管理上的混乱格局,其目的是为了减少地方政府对土地征用过多的干涉。可是,与当地有着千丝万缕联系的土地管理干部,果真抗拒得了打招呼、批条子吗?

    北京安邦咨询公司一位分析师的观点和这位县长不谋而合。他估计,因为土地管理权关系到地方财政问题,所以,此项政策的执行难度不小。土地管理权是地方政府一块很大的资源,如何利用、有何种优惠政策、如何利用土地资源来招商引资,基本上是地方说了算。现在中央上收权力,就等于砍掉了地方财政很大一块支配权。

    国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》,也间接支持了安邦分析师的预测。报告指出,征地制度与供地制度之间有巨大的利润空间,政府能以较低的补偿,征用农民的土地,之后以较高的价格出售给企业或者个人使用。如此,不少地方政府热衷于以地生财,甚至在一些地方,土地的收益已经成为了地方的“第二财政收入”,能占到当地财政收入的60%。

    安邦的分析师认为,地方政府期待的不仅仅是卖地所得的收入。卖地并招商引资后,政府还可以有供水、供电的收入,还可以有工业和第三产业发展后的税收。卖地可能是地方官员任期内GDP指数攀升的第一张多米诺骨牌。

    “金牌禁令”能解决什么

    回顾2003年,严格管理的制度如暴风骤雨般一阵紧过一阵。针对一些地方盲目设立开发区、大量圈占土地等问题,中央政府对治理整顿土地市场秩序作出了一系列重要部署。

    2003年2月,国土资源部下发了《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》。从2月至7月,该部集中半年时间,对新《土地管理法》实施以来土地管理和土地交易、使用情况,进行全面治理整顿。整顿的重点一是各类园区用地,二是非法圈占集体土地,三是违法违规交易,四是管理松弛。

    当年7月,国务院办公厅先后发出《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。

    同年11月,国务院又发出《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》,提出要通过治理整顿,使违规设立的各类开发区得到清理和规范,乱占滥用耕地和非法转让土地的行为得到依法查处,经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到全面推行和落实,土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。

    2003年七八月间,国土资源部与发改委、监察部、建设部、审计署联合对全国31个省(自治区、直辖市)土地市场进行了督查,好几个调查组的组长都由部长亲自担任。就在年底,国土资源部还宣布要对9起涉及违法的重大土地案件进行公开调查。

    一年的治理整顿中,全国共查处土地违法案件16.8万件,有738人给予党纪政纪处分,134人被判刑,市场化供地由2002年的15%提高到2003年的33%。至2003年底,国土资源部宣布全国已撤销各类开发区2426个,整合294个,基本刹住了开发区“圈地”之风。

    尽管国家暴风骤雨般地严管征地问题,可检索2003年底国土资源部公开调查的9起涉及严重违反土地管理法律法规的案件时,记者发现,有一些居然是发生在一道道金牌禁令发布之后。国土资源部的官员在通报时不得不用了“顶风作案”的字眼。

    一位土地专家遗憾地说,2003年的几道金牌禁令,大多是部门通知一级的文件,而我国目前土地市场的问题实质上是体制之痛,靠再多的通知也解决不了问题。

    土地之痛源于制度缺陷

    国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》说,福建市马尾区儒江村村民向专家反映,政府用万把块钱把地征走,做工业用地一下子就能卖20万元,做房地产用地一下就能卖七八十万元。

    中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲认为,这就是为什么地方政府热衷征地的原因。目前征地过程中突出的矛盾是征地范围过宽,征地补偿较低,对被征地农民安置不落实,征地程序不规范,而这些都源于现有制度的缺陷。真要解决征地的问题,应该改革现行征地制度。《土地管理法》规定,国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。

    由于法律没有对“公共利益”作出界定,什么情况下才能征地一直不明确。实际操作中,“公共利益”可以被无限放大,征地的范围也就被扩大。据专家对16个省2000年至2001年的征地用途调查,征地的项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目,还包括工商业、房地产等经营项目。

    另外,法律规定,征地按原土地用途进行补偿,具体测算按被征地前3年平均年产值的倍数确定补偿费。问题是,农民一年的土地产值能有几个钱?

    专家认为,这种补偿测算的方法严重偏离了市场经济规律,没有体现土地潜在的收益和利用价值,没有考虑到土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能,更没体现出土地市场的供需状况。

    这些规定的实质就是,政府可以以“公共利益”为由,很便宜地拿到地,再以高价卖出去。既然有巨大的利润空间,自然就有人愿意“顶风作案”。经济学家张曙光先生最近也指出,政府征地拆迁,无非出自公共目的和商业目的,但政府征地往往把两个目的混淆。

    也有一个问题是,制度虽有规定,但政府却不按规定做。比如,法律规定政府征地要实行公告,可专家们在调查中却发现,有的地方根本不进行公告,地方官员的态度是,征地补偿安置公告后麻烦多,老百姓知道得越多,麻烦也越多。

    中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲说,自己近几年一直在研究征地问题,研究越深入,越感到政府重视土地是件好事,但如果重视只限于对现有的土地制度进行修修补补,而不针对征地过程中的突出矛盾下手。如果不进行与土地相关各项制度的配套改革,就不可能从根本上解决土地征用过程中存在的问题。

 
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